II SA/Po 702/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr) Protokolant Sekr.sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,-zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 123, art. 127 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 kpa stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na wytwórnię wyrobów garmażeryjnych oraz adaptację istniejącej kondygnacji piwnicznej w budynku mieszkalnym z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu wywiedziono, że konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wynika z tego, że decyzja ta dotyczy inwestycji, która należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 pkt 9 lit. B Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179 poz. 1490). Ponadto organ I instancji nie dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Przy prowadzeniu postępowania winien się kierować trybem z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717). J. G. dnia [...] marca 2004r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że do dnia [...] grudnia 2003r. teren przeznaczony był pod zabudowę mieszaną, zagrodową, nieuciążliwą jednorodzinną. Na tego rodzaju terenie dopuszcza się prowadzenie działalności o charakterze nieuciążliwym. Sam fakt zaliczenia inwestycji do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie może być przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania. Wójt prowadząc postępowanie nie występował o opinie do organów z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na fakt, że z dniem [...] grudnia 2003r. stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji nie jest zaliczony do żadnego z wymienionych w tym artykule obszarów. J. G. podniosła też, że w jej ocenie produkcja garmażeryjna nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przesłanką do stwierdzenia nieważności nie może zaś być domniemanie o uciążliwości inwestycji i jej kwalifikacji. Postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko można przeprowadzić i na każdym etapie wydawania decyzji, w tym przed wydaniem decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Inwestorka podkreśliła, że wprawdzie w niniejszym wypadku uchybiono niektórym procedurom, jednakże treść decyzji jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2004r. (nr sprawy [...]) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2004r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku gospodarczego oraz adaptacji istniejącej kondygnacji piwnicznej w budynku mieszkalnym. Kolegium podkreśliło, że zarzuty J. G. nie zostały uwzględnione. Zaznaczyło, że Wójt, Burmistrz ustala warunki zabudowy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. O tym czy przedsięwzięcie może zostać zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko decyduje charakter planowanej działalności, jej wielkość. O tym, czy winien być sporządzony raport decydują odpowiednie organy administracji. Pośpiech nie usprawiedliwia naruszenie procedury. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponownie rozpoznającego sprawę, niezasadne jest twierdzenie, że postępowanie w zakresie ewentualnego sporządzenia raportu i uzgodnień można przeprowadzić w każdym czasie. Rozstrzygnięcie powyższe oparto o art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 123, art. 127 § 2 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i 158 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła J. G. Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn aniżeli wywiodła to skarżąca. Stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli zaistniały przesłanki wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 2 pkt 1-7 kpa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podstawę prawną nieważności decyzji wskazało w pkt 2 § 2 art. 156 kpa. Przepis ten stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Naruszenie prawa mają zaś charakter "rażący" w takim wypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wymogi z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowią przesłankę pozytywną stwierdzenia nieważności. Nie mogą więc one podlegać wykładni rozszerzającej, powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z tych wad (identycznie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 lipca 1983r. - sygn. akt II SA 581/83). Ustalenia te winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie, wobec określonych podmiotów, ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie winno przedstawiać trzy fazy rozumowania, tj. - wyjaśnienia zmierzające do ustalenia faktów, - ustalenie ich znaczenia według normy prawnej, - zastosowanie normy prawnej obowiązującej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienia obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnienia w nich zawarte są nazbyt lakoniczne, sprowadzają się w istocie do kilku zdań. Nie wynika z nich, którą z wad skutkujących nieważność decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003r. jest dotknięta. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednak nie rozważyło, czy analizowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa. Decydując o stwierdzeniu nieważności z powołaniem się na powyższy przepis należało w uzasadnieniu zawrzeć wywody w tym względzie. Ograniczenie się do stwierdzenia : - że pośpiech nie usprawiedliwia naruszenia procedury, - sporna inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 9 lit, b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć ... (Dz.U. Nr 179 poz. 1590), - organ przy prowadzeniu postępowania winien kierować się trybem z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) nie jest wystarczające. Zważywszy na treść art. 107 § 3 kpa wywieść należy, że także decyzja o stwierdzeniu nieważności musi zawierać głęboką analizę przesłanek, ze względu na które zastosowano tryb nadzwyczajny wzruszenia ostatecznej decyzji. Przy czym, gdy idzie o pierwszą z przesłanek, należy wyraźnie wskazać, że zastosowany przez organ przepis nie umocowuje administracji publicznej do działania, wskazanie winno być poparte wywodami w zakresie analizy normy. W przypadku drugiej z przesłanek, należy precyzyjnie określić zakres naruszenia, a także przeprowadzić analizę, czy wyczerpują one pojęcie "naruszenia rażącego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestając na opisanych wyżej wywodach naruszyło także inne zasady procedury, które zawarto w art. 11 kpa, 6 kpa. W myśl art. 11 kpa winno było bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Strony muszą mieć przekonanie, że organ działa na podstawie przepisów prawa, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji, bez potrzeby stosowanie środków przymusu. W ocenie Sądu powyżej opisane naruszenia procedury wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej u.p.s.a. - i dlatego uchyleniu ulec musiały decyzje tak I, jak i II instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania. Jak w punkcie II orzeczono na zasadzie art. 152 u.p.s.a. Jak w punkcie III orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MarK