II SA/Po 702/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2008 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska W dniu [...] marca 2007 r. Wójt Gminy P. wydał ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej wraz z częścią magazynową oraz pomieszczeń socjalno-bytowych, w miejscowości T., na działce o numerze [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust.1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jest zaliczana do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. postanowienia, zobowiązującego inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, Wójt Gminy P. postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu i określił jego zakres. Po złożeniu przez inwestora raportu, Starosta K. postanowieniem z dnia [...].02.2007 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. uzgodnili swoje warunki środowiskowe. Treść ich uzgodnień została uwzględniona w pkt 3 decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po zawiadomieniu przez B. i J. K. o rażącym naruszeniu przepisów art. 31, 32 i 53 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].03.2007 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].03.2007 r. Zdaniem Kolegium w toku postępowania nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem organ pierwszej instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wywieszając stosowną informację na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy P. od dnia [...].10.2007 r. do [...].10.2007 r. oraz na tablicy ogłoszeń w T. Poinformowano również o możliwości uzyskania szczegółowych informacji na temat przedsięwzięcia w terminie 21 dni od daty wywieszenia ogłoszenia. Ponadto obwieszczeniem z dnia [...].12.2007 r., podanym do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w P. oraz przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, Wójt Gminy P. poinformował, że zostało wydane postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe, zdaniem Kolegium, świadczy o tym, że stosowne informacje zostały podane do publicznej wiadomości i przy należytej staranności mieszkańcy wsi, w tym B. i J. K. mogli dowiedzieć się o planowanym przedsięwzięciu oraz jego wpływie na środowisko i w stosownym czasie złożyć swoje zastrzeżenia i uwagi. W ustawowym terminie skarżący B. i J. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podnosili, że informacje o postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowych, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy P., nie były wywieszane na tablicy ogłoszeń w miejscowości T. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy P. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2008 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi B. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 i 78 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa przez niepowołanie jako podstawy prawnej przepisów prawa materialnego. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W rezultacie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.), zwanej dalej u.o.ś., w brzmieniu obowiązującym do dnia 14.11.2008 r. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].03.2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, co do którego w/w organ wydał postanowienie z dnia [...].12.2006 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z art. 53 u.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W art. 32 u.o.ś wskazane zostały środki prawne gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie z tymi przepisami przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania: 1) podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, 2) może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa, 3) rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski ust. 1). Ponadto organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale (ust. 2), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (ust. 3). W myśl art. 11 u.o.ś. decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.02.2009 r. w sprawie II OSK 62/08, że z punktu widzenia procesowego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów ochrony środowiska następuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z powołanym art. 11 i z przepisem prawa, którego postanowienia zostały naruszone. W rozpatrywanej sprawie tymi przepisami są przepisy art. 31 i 32 u.o.ś.. Ich celem jest zapewnienie mechanizmów społecznej kontroli w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Mają one być dodatkową gwarancją merytorycznej poprawności decyzji dotyczących ochrony środowiska. Są to zatem przepisy o charakterze procesowym. Przepis art. 11 Prawa ochrony środowiska nie może być interpretowany w oderwaniu od postanowień art. 156 k.p.a., określającego podstawy nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie oraz doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości pogląd, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz również przepisów procesowych, nie stanowiących podstaw do wznowienia postępowania. Oznacza to możliwość wyjścia przy ocenie naruszenia prawa poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej. Istotne jest jedynie aby naruszenie to podważało byt prawny decyzji jako aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki (por. J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008 r. oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r. sygn. akt III SA 2643/01 lex 79735). Celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcje nieważności decyzji w art. 11 było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub wartości w ściśle określonym i nietypowym przypadku. Gdyby intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na inne niż te wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., to postanowienia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie byłyby potrzebne, do stwierdzenia nieważności wystarczyłoby bowiem "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli zatem z samej treści przepisu art. 11 Prawa ochrony środowiska nie wynika, że naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska mają odnosić się tylko do naruszeń prawa materialnego, a nie są objęte tą regulacją przepisy procedur związanych z ochroną środowiska, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis ten dotyczy jedynie przepisów o charakterze materialnoprawnym. Do wad decyzji powodujących na podstawie powyższego przepisu nieważność decyzji należy zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie może mieć istotny wpływ na stan środowiska. Społeczna kontrola w sprawach dotyczących ochrony środowiska jest dodatkową gwarancją merytorycznej poprawności decyzji dotyczących ochrony środowiska. Organ administracji wydający orzeczenie kończące postępowanie powinien w jego uzasadnieniu dokonać oceny wniesionych uwag i wniosków oraz wskazać sposób, w jaki zostały wykorzystane. Brak takiej oceny stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa i może być podstawą do wszczęcia na podstawie art. 11 Prawo ochrony środowiska postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie warunków prowadzenia tego procesu ustanowionych w celu zagwarantowania trafności podejmowanych decyzji może bowiem w sposób oczywisty wpłynąć na wynik takiego postępowania, a tym samym prowadzić do błędnych rozstrzygnięć co do gospodarowania zasobami środowiska. Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiotem wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie kwestia ustalenia wystąpienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W żadnym razie organ w postępowaniu tym nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy materialnej, uprzednio zakończonej wydaniem wadliwej decyzji, a tym samym ustalić czy uniemożliwienie złożenia uwag i wniosków miało wpływ na wynik takiego postępowania. Już zatem sam brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. O trafności tego poglądu przesądza ponadto fakt, że wada powyższa nie daje podstawy do wznowienia tak przeprowadzonego postępowania. Oznaczałoby to zatem, że pominięcie społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wiązałoby się po uprawomocnieniu się wydanej decyzji z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami. Pogląd taki byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem zapewnienia ochrony środowiska oraz wspierania przez władze publiczne działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 5 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Odnosząc powyższe rozważania do postępowania przeprowadzonego przez Wójta Gminy P., zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].03.2006 r., to stwierdzić należy, że wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrażonej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, postępowanie to jak już wyżej wskazano, zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 31 i 32 ust. 1 u.o.ś. Mianowicie w toku postępowania, jak wynika z akt administracyjnych, organ prowadzący postępowanie wydał zawiadomienie z dnia [...].10.2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek G. G., określając rodzaj i miejsce planowanej inwestycji. Poinformował nadto, że szczegółowe informacje można uzyskać w siedzibie Urzędu Gminy, w terminie 21 dni od daty ogłoszenia. Jak wynika z adnotacji zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...].10.2006 r. do [...].10.2006 r. Zawiadomienie to miało też zostać wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości T., ale brak adnotacji aby zostało to faktycznie dokonane. Następnie wójt wydał obwieszczenie z dnia [...].12.2006 r. informujące o wydaniu postanowienia z dnia [...].12.2006 r. o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Obwieszczenie to miało zostać zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy P. Z adnotacji wynika, że obwieszczenie został wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu w dniach od [...].12.2006 r. do[...].01/2007 r. Z akt nie wynika, aby były podejmowane inne działania w celu zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu. Porównując treści zawiadomienia z dnia [...].10.2006 r. i obwieszczenia z dnia [...].12.2006 r. z treścią art. 32 u.o.ś. należy stwierdzić, że nie spełniają one żadnego z wymogów jakie ustawodawca określił w powołanym przepisie dla sposobów w jakim ma być realizowane prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, między innymi w ogóle nie poinformowano społeczności lokalnej o możliwości zgłaszania w terminie 21 dni uwag i wniosków. Należy też wskazać, że przepis art. 3 pkt 19 u.o.ś., definiujący podanie ogłoszenia do publicznej wiadomości w swej pierwszej części wylicza trzy odrębne sposoby ogłoszenia informacji: – ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, – ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, – ogłoszenie poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma też przeszkód prawnych by wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia. Organ odwoławczy winien był także sprawdzić czy na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem w aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Tymczasem według art. 56 ust.1 u.o.ś. podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji w pierwszej kolejności powinien więc ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli takie przepisy prawa miejscowego zostały przyjęte, to organ administracji jest związany wynikającymi z nich postanowieniami, które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które miały wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. Organ ponownie rozpatrując sprawę oceni istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku za art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, mając na uwadze powyższe rozważania. Z przedstawionych powyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II i III wyroku ma oparcie w art. 200 i art. 152 p.p.s.a. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska MK