II SA/Po 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), Prezydent Miasta G., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego na opłacenie kosztów wynajęcia pokoju, zakupu żywności, obuwia i opłacenia kosztów nauki. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że M. M. zwrócił się w dniu (...) czerwca 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup obuwia i na naukę, a w dniu (...) czerwca 2011 r. o przyznanie pomocy na opłacenie kosztów wynajęcia pokoju i zakup żywności. Przeprowadzony następnie wywiad środowiskowy wskazał, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, bezrobotną (bez prawa do zasiłku) i przebywa na terenie miast G., nocując w lesie koło J. Wcześniej przebywał w schronisku "A", z którego został usunięty za łamanie regulaminu. Następnie przebywał w schronisku "B", które opuścił w maju na własną prośbę. Wnioskodawca wskazał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymując jedynie sporadyczny kontakt z matką, która jednak nie może go przyjąć do siebie. Nie utrzymuje kontaktu z ojcem i nie ma możliwości powrotu do domu rodzinnego. Sam wnioskodawca, w złożonym w dniu (...) czerwca 2011 r. oświadczeniu wskazał, że nie zgadza się na umieszczenie w schronisku dla bezdomnych. Następnie organ wskazał, że wnioskodawca do dnia (...) września 2011 r. otrzymał skierowanie na korzystanie z jadłodajni, jednak według jego oświadczenia korzystał on z tych obiadów rzadko. W decyzji podkreślono, że M. M. był objęty, na mocy decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r., pomocą finansową w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności. Stąd też wniosek dotyczący przyznania pomocy na dofinansowania do zakupu żywności rozpatrzono negatywnie. Z uwagi na fakt, że pomimo propozycji i możliwości skierowania wnioskodawcy do schroniska dla bezdomnych, nie chciał on w nim przebywać, a sytuacja, w której obecnie się znalazł jest jego świadomym wyborem, organ odmówił M. M. przyznania pomocy pieniężnej na opłacenie kosztów wynajęcia pokoju. Organ I instancji wskazał również, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. przyznano wnioskodawcy pomoc finansową na zakup obuwia na okres wiosenno – letni, stąd uzasadniona była odmowa przyznania pomocy na ponowny zakup obuwia. Odnosząc się z kolei do wniosku o opłacenie kosztów nauki, Prezydent wskazał, że wnioskodawca uczy się w liceum zaocznym z własnego wyboru i brak jest powodów, które uzasadniałyby przyznanie pomocy finansowej na naukę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dni (...) października 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podnosząc, że skarżący nie wykazywał szczególnego zainteresowania poprawą swojej sytuacji życiowej. Jak podniesiono, odmawia on korzystania z proponowanych mi form pomocy (umieszczenie w schronisku dla bezdomnych, korzystanie z zapewnionych posiłków w jadłodajni), oczekując przyznania pomocy w innej, bardziej dogodnej formie. Zdaniem Kolegium skarżący jest w stanie doprowadzić do polepszenia swojej sytuacji życiowej, przy wykorzystaniu posiadanych możliwości, lecz odmawia współpracy w tym zakresie, co świadczy o jego roszczeniowej postawie. Stąd też sytuacja skarżącego nie powinna być oceniana jako szczególnie trudna i niemożliwa do przezwyciężenia przy wykorzystaniu posiadanych przez niego możliwości. Decyzja powyższa została doręczona na adres Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Pismem z dnia (...) marca 2013 r. R. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak zakończyła się prowadzona w 2011 r. sprawa dotycząca przyznania mu zasiłku celowego. Wnioskodawca wskazał, że przebywa obecnie w Zakładzie Karnym. W odpowiedzi Kolegium w dniu (...) maja 2013 r. przesłało wnioskodawcy decyzję z dnia (...) października 2011 r. Decyzja powyższa została mu doręczona w dniu (...) maja 2013 r. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2011 r., wskazując na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów wynajęcia pokoju, zakupu żywności, obuwia i opłacenia kosztów nauki. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja z dnia (...) października 2011 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu (...) maja 2013 r. Tego też dnia rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi, co oznacza, że skarga została wniesiona w terminie i podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie okoliczności faktycznych sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest niekompletny. Prowadząc przedmiotowe postępowanie nie ustalono jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącego. Nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania, które umożliwiłoby udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przyznanie zasiłku celowego na opłacenie kosztów wynajęcia pokoju faktycznie umożliwi skarżącemu usamodzielnienie się. W szczególności nie wyjaśniono, jaka ma być kwota pomocy, czy ma ona pokrywać całkowite koszty wynajęcia pokoju, czy też jej części. W ocenie Sądu, fakt, że skarżący odmawia pobytu w schronisku nie może stanowić okoliczności przesądzającej z góry, o braku podstaw udzielenia pomocy. Podobnie, w przypadku pomocy związanej z opłaceniem kosztów nauki nie wyjaśniono, czy udzielona pomoc ma stanowić odpłatność za uczęszczanie skarżącego do szkoły, czy też ma go wspomóc w edukacji np. poprzez zakup książek, czy też niezbędnych artykułów szkolnych. Również w powyższym przypadku uznanie, że skoro skarżący uczy się w liceum zaocznym z własnego wyboru to brak jest powodów, które uzasadniałyby przyznanie pomocy finansowej na naukę, nie znajduje uzasadnienia. Co do zasady podjęcie edukacji należy uznać za działanie zmierzające do poprawy (przynajmniej docelowo) własnej sytuacji życiowej, które w miarę możliwości winno być wspierane przez instytucje pomocy społecznej. Organ winien więc był ustalić czy skarżący istotnie się uczy, na jakim jest etapie nauki, czy rokuje że zakończy rozpoczętą edukację i czy ta forma edukacji może docelowo prowadzić do poprawy jego sytuacji życiowej, a także czy w jego wieku i sytuacji życiowej było możliwe podjęcie bezpłatnej edukacji na tym poziomie (liceum), a jeśli w grę wchodzi tylko odpłatna edukacja, jakie są z tym związane opłaty i czy skarżący te opłaty ponosi. Rolą pomocy społecznej jest bowiem wszechstronne rozważenie, czy przyznanie im pomocy umożliwi przezwyciężenie sytuacji, w jakiej się znaleźli. Z tego też względu za przedwczesną uznać należało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy bez równoczesnego rozważania, czy przyznana dotychczas forma pomocy w pełni zaspokaja jego niezbędne potrzeby. Dodatkowo wskazać należy, że niedopuszczalne jest stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że z uwagi na fakt, że skarżący przedstawia postawę roszczeniową uznać należało, że sytuacja skarżącego nie powinna być oceniana jako szczególnie trudna i niemożliwa do przezwyciężenia przy wykorzystaniu posiadanych przez niego możliwości. Sąd podkreśla, że przyjęcie powyższego wniosku wymagałoby przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, które wskazałoby, że skarżący – osoba bezrobotna i bezdomna – istotnie dysponuje środkami umożliwiającymi przezwyciężenie sytuacji, w jakiej się znalazł. Po drugie, wywodzenie powyższych twierdzeń, może sprawiać wrażenie, że organ jest z góry uprzedzony do wnioskodawcy, co z kolei przekłada się na bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń. Działanie powyższe narusza tym samym zasadę pogłębiania zaufania, określoną w art. 8 K.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 K.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. W szczególności uchybiło ono scharakteryzowania sytuacji skarżącego, co z kolei powoduje, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego Kolegium utrzymało w mocy decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącego związane z kosztami wynajęcia pokoju, opłacenia kosztów nauki oraz zakupu żywności i obuwia, a następnie rozważanie, czy sytuacja skarżącego istotnie nie daje podstaw do przyznania mu wnioskowanej pomocy. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.