II SA/Po 702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. K. z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]), po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy linii napowietrznej [...] na kablową [...] dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...] rejon ul. [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] września 2015 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia na terenie położonym w [...]. [...] lipca 2017 r. ten sam organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia ([...]). Nie obejmowała ona działek skarżącej. [...] września 2017 r. [...] S.A. Oddział w [...] (spółka) skierowała do Prezydenta [...] zgłoszenie rozbiórki linii napowietrznej średniego napięcia [...] kV w ramach przebudowy linii [...] kV. Zgłoszenie dotyczyło wyłącznie działek skarżącej. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę linii kablowej [...] (etap 2) w ramach przebudowy linii [...] dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...]. Decyzja nie objęła działek skarżącej. A. C. zawiadomiła PINB [...] października 2018 r., że przebudowa linii kablowej na jej działkach realizowana jest niezgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm – p.b.). Po przeprowadzeniu kontroli ([...].10.2018 r.), PINB [...] lutego 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy linii napowietrznej [...] na kablową [...] w ramach przebudowy linii [...] dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...], rejon ul. [...], obr. [...], działki nr [...] i [...]. Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożeniu wyjaśnień (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – k.p.a.), PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W odwołaniu A. C. zarzuciła PINB naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., przepisów p.b., Prawa wodnego, Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także warunków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (z [...].09.2015 r.). Podniosła, że niedopuszczalne było różnicowanie podstawy prawnej dla cząstkowych inwestycji (poszczególnych etapów) w ramach jednej inwestycji, dla której wydano ww. decyzję lokalizacyjną. Podkreśliła, że w decyzji tej jasno określono, że chodzi o budowę linii kablowej doziemnej średniego napięcia. W związku z tym inwestor zgłosił rozbiórkę linii napowietrznej średniego napięcia [...]kV oraz wystąpił o pozwolenie na budowę linii kablowej, poza częścią inwestycją obejmującą działki skarżącej nr [...] i [...], dla których inwestor zastosował procedurę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie linii napowietrznej na kablową. Zdaniem odwołującej inwestycja ta nie obejmuje robót wymienionych w art. 29-31 p.b. i powinna być na podstawie art. 28 p.b. objęta pozwoleniem na budowę. Dodała, że inwestycja na jej działkach jest nierozerwalną częścią inwestycji budowy linii doziemnej i zastosowanie winien znaleźć art. 33 ust. 1 p.b. Wskazała też, że doszło do kolizji doziemnej linii kablowej na przecięciu z kanałem deszczowym fi [...] i kanałem fi [...], który odprowadza wodę ze stawów. Do kolizji przyczyniła się zmiana lokalizacji doziemnej linii kablowej w stosunku do lokalizacji słupów napowietrznej linii energetycznej. [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał na definicję przebudowy określoną w art. 3 ust. 7a p.b. Zaznaczył, że linię elektroenergetyczną należy uznać za obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Zdaniem [...] na działkach skarżącej wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce linii elektroenergetycznej napowietrznej, a następnie założeniu linii kablowej doziemnej, które inwestor potraktował jako przebudowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. przebudowa sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a) p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Inwestor dokonał zaś zgłoszenia [...] listopada 2017 r., wobec którego Prezydent [...] nie wniósł sprzeciwu. [...] podzielił stanowisko inwestora. Powołując się na poglądy judykatury wskazał, że roboty budowlane polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (np. całej linii przesyłowej) i zastąpieniu go całkowicie nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Za przebudowę uznaje się wyłącznie taką zmianę linii napowietrznej na linię doziemną, w wyniku której zmianie nie ulega długość linii. Z akt wynika zaś, że na skutek wykonanych prac nie uległa zmianie długość linii energetycznej, co oznacza, że dokonano przebudowy linii elektroenergetycznej. PINB właściwie więc ocenił działania inwestora polegające na dokonaniu zgłoszenia. [...] wskazał też, ze zgodnie z tablicą nr zał. normy [...] odległość kabli elektroenergetycznych ułożonych bezpośrednio w ziemi od rurociągów wodociągowych i ściekowych winna wynosić co najmniej [...] cm + średnicę owego rurociągu. W przypadku kanału wskazanego przez skarżącą o średnicy [...] cm odległość ta powinna wynosić co najmniej [...] cm. Ww. norma dopuszcza odstępstwa od tej reguły (pkt 3.1.6.3.) pod warunkiem wykonania osłony otaczającej kabel, jeżeli kabel ułożony jest nad rurociągiem. W niniejszej sprawie kabel ułożony jest nad rurociągiem, a inwestor, po konsultacji z PINB (adnotacja z [...].11.2018 r.) otoczył kabel rurami osłonowymi, zgodnie z normą. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Prawa wodnego, Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) [...] stwierdził, że ocena w tym zakresie nie leży w jego kompetencjach. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, albowiem po jego wszczęciu okazało się, że nie doszło do naruszeń prawa, które skutkować by mogło wydaniem rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora określone obowiązki. Dlatego zasadnym było na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania. A. C. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję [...] zarzuciła [...]: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i pominięcie, że doszło do realizacji budowy doziemnej linii energetycznej – nowego obiektu budowlanego, że decyzja lokalizacyjna dotyczy wyłącznie budowy doziemnej linii kablowej a nie przebudowy linii napowietrznej, że inwestor do pozostałych działek uzyskał pozwolenia na budowę, a tylko wobec działek skarżącej dokonał zgłoszenia robót, a także, że realizacja inwestycji budowy doziemnej linii energetycznej doprowadziła do kolizji na przecięciu z kanałem deszczowym fi [...] i przykanalikiem fi [...], co wpływa na prawo własności skarżącej i jest sprzeczne z decyzją lokalizacyjną, b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, c) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że skarżąca została pozbawiona możności obrony swych prawa, gdyż w stosunku do inwestycji na jej działkach inwestor dokonał zgłoszenia przebudowy istniejącej linii napowietrznej, choć powinien wystąpić o pozwolenie na budowę, d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 3 pkt 6, 7 i 7a p.b. poprzez błędne uznanie, że doszło do przebudowy linii energetycznej, a nie budowy nowej, b) art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że inwestor miał prawo dokonać zgłoszenia robót, a nie uzyskać pozwolenie na budowę, c) art. 55 u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności wydania wiążącej decyzji lokalizacyjnej dla budowy doziemnej kablowej linii energetycznej, d) art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie okoliczności, że roboty budowlane polegające na przebudowie oraz niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają uzyskania decyzji lokalizacyjnej, e) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem nieprawidłowo dopuszczono procedurę zgłoszenia robót. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi [...] wniósł o oddalenie skargi i powołał się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako zasadną uwzględniono. Sąd nie podzielił oceny organów nadzoru budowlanego, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe albowiem doszło do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej w doziemną linię kablową (obie średniego napięcia [...]), która została przez inwestora zgłoszona na podstawie art. 30 ust. 1 p.b. pismem z [...] listopada 2017 r. Zasadniczy spór pomiędzy organami orzekający i inwestorem a skarżącą sprowadza się do właściwego zakwalifikowania rzeczonych działań inwestorskich na działkach należących do skarżącej nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Rację ma skarżąca wskazując, że dla prawidłowego zdefiniowania inwestycji skarżącego na etapie budowlanym znaczenie ma, jak owa inwestycja została zakwalifikowana na etapie wcześniejszym – ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na m.in. przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli mamy do czynienia z przebudową, która nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu albo nie wymaga pozwolenia na budowę, nie jest konieczne, by inwestor ubiegał się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem [...] S.A. Oddział w [...] wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia na terenie położonym w [...] w ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i w Al. [...], w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz nad [...], oznaczonym jako działki nr: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...] [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]) i uzyskała decyzję lokalizacyjną Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. Już powyższe wskazuje, że intencją inwestora była budowa doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia m.in. na działkach skarżącej nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Po wtóre z akt wynika, co zdają się nie dostrzegać organy nadzoru budowlanego, że inwestor dla pozostałych odcinków przedmiotowej linii energetycznej, poza odcinkiem przebiegającym przez działki skarżącej, wystąpił i uzyskał pozwolenia na budowę doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia (etap 1) i budowę linii kablowej [...] (etap 2) w ramach przebudowy linii [...] dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...] (decyzje Prezydenta [...] z [...].07.2017 r. i z [...].12.2017 r.). Powyższe wskazuje, że całość inwestycji, jak i jej poszczególne fragmenty, w tym ten obejmujący działki nr [...] i [...] należące do skarżącej, stanowiły budowę doziemnej linii kablowej średniego napięcia [...] W tym miejscu wypada wyjaśnić, że przepis art. 33 ust. 1 p.b. dopuszcza wyjątki od zasady, aby pozwolenie na budowę dotyczyło całej inwestycji np. w sytuacji inwestycji liniowej tj. linii elektroenergetycznej tzw. etapowanie inwestycji i jej realizowanie odcinkami (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2394/15, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2017 r. sygn. II SA/Gd 340/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa linia elektroenergetyczna średniego napięcia jest obiektem liniowym w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 3a p.b., która określa taki obiekt budowlany jako ten, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności (...) linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna. Obiekt liniowy jest zaś budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., ta zaś stanowi w świetle art. 3 pkt 1 p.b. obiekt budowlany. W ocenie Sądu nie można było uznać, zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem z [...] listopada 2017 r., że na terenie działek skarżącej doszło do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia [...] na doziemną linię kablową średniego napięcia [...] z kilku powodów. Przepis art. 3 pkt 7a p.b. definiuje przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Pojęcie "przebudowy" nie różni się od rozumienia słowa przebudowa w języku potocznym i różni się od pojęcia "budowa" nowego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] września 2006 r. sygn. II SA/Po [...], dostępny j.w.). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] sierpnia 2019 r. sygn. I OSK [...], dostępny j.w.), zgodnie z którym budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linii napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii. Jest to bowiem budowa (nowe przedsięwzięcie) a nie przebudowa, gdyż tego rodzaju inwestycja nie polega jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych. Dodać należy, że o tym, że mamy do czynienia z nowym obiektem liniowym świadczy chociażby fakt, że ma on charakter doziemny, a nie napowietrzny. W związku z tym inwestor dokonał rozbiórki linii napowietrznej i dopiero po tych działaniach przystąpił do budowy nowego obiektu – budowy doziemnej kablowej linii energetycznej. Ponadto o tym, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową sieci elektroenergetycznej, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. świadczy fakt, że jak wynika z załączonych do protokołu z narady koordynacyjnej z [...] września 2015 r. map nowa doziemna linia kablowa na działkach nr [...] i [...] ma mieć inny przebieg (lokalizację) aniżeli dotychczasowa linia energetyczna napowietrzna. Z owych mapy wynika, że inwestor przewidział w ramach budowy nowej doziemnej kablowej linii energetycznej konieczność usunięcia drzew. Również z mapy załączonej do zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę "przebudowy linii napowietrznej [...] na kablową [...] w ramach przebudowy linii [...] dla zasilania stacji transformatorowej nr [...] w [...] rejon ul. [...] na działkach nr [...] i [...], (obr. [...] [...]), położonych przy ul. [...] i ul. [...] wynika jasno, że inna jest trasa dotychczasowej linii napowietrznej (kolor niebieski) i nowej, wówczas projektowanej linii doziemnej (kolor czerwony). W związku z tym, niezależnie od tego, czy zmianie uległa sama długość linii mamy w niniejszej sprawie do czynienia z budową nowej doziemnej kablowej linii energetycznej budowanej w innej technologii, aniżeli linia napowietrzna i o innym przebiegu przez działki należące do skarżącej. W świetle tego, w ocenie Sądu dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.b. Jak wskazuje art. 29 ust. 2 pkt 11 p.b. tylko przebudowa sieci (...) elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a (sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu liniowego – doziemnej kablowej linii energetycznej średniego napięcia na działkach nr [...] i [...]. W rezultacie nie sposób uznać, by postępowanie w sprawie legalności budowy tejże linii energetycznej na działkach należących do skarżącej stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego, co do którego inwestor dokonał zgłoszenia, choć wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje procedura naprawcza określona w art. 50-51 p.b. Mając powyższe na względzie Sąd uznawszy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 6, 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 28 ust. 1 p.b., a w konsekwencji art. 105 § 1 k.p.a.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 20187 r. poz. 1302 ze zm. – p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzą postępowanie naprawcze w trybie art. 51 p.b. wobec przedmiotowej budowy doziemnej kablowej linii elektroenergetycznej. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).