II SA/Po 703/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i ul. [...] w O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska Wyrokiem z 18 września 2007r. II SA/Po 256/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta O. W. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2002r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu w O. W. przy ul. S. (dz. nr [...], obręb [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta O. W. po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] stycznia 2003r. nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, ograniczając się do ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie wskazanym w art. 148 § 2 kpa. Wprawdzie ostatecznie organ I instancji uznał, że termin ten został zachowany, ale w decyzji z [...] stycznia 2007r. nie uzasadnił należycie swojego stanowiska. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organy orzekające uznając, że planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, a rozmiary działki inwestorskiej nie umożliwiają zachowania odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. u. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wzięły pod uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przewidziana w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) miała jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Tymczasem dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy miała jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem decyzja Prezydenta Miasta O. W. z [...] sierpnia 2002r. mogła przesądzić jedynie o tym, że na danym terenie (dz. nr [...]) możliwe jest posadowienie domu mieszkalnego wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu, bowiem taka inwestycja jest zgodna z funkcją zagospodarowania terenu przyjętą dla rozważanego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził też, że organy nie powinny wskazywać na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia, bo ta funkcja należy do organów architektoniczno-budowlanych, a nie do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy. Tym bardziej, że zgodnie z art. 47 u.z.p. warunki zabudowy ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przesądzenie przez organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2002r. o dokładnym miejscu usytuowania projektowanego budynku, w tym szczególności usytuowanie go bezpośrednio w granicy z innymi nieruchomościami było zdaniem Sądu niezgodne z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p., który przewiduje, iż decyzja winna na mapie określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto, organy orzekające w sprawie nie zauważyły, że wydając decyzję z dnia [...]sierpnia 2002r. organ I instancji nie zgromadził należycie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem wyrysu z opisem oraz wypisu z obowiązującego szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O. W. zatwierdzonego uchwałą nr XXX/352/94 z dnia 30 marca 1994r. Rady Miejskiej w O. W., czym naruszył art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu brak jest dostatecznych przesłanek do przyjętego przez organy ustalenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja, o czym stanowi art. 146 § 2 kpa. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent O. W. decyzją z dnia [...]marca 2008r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2 oraz art. 104 kpa odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2002r. dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie przypomniał, że J. U. składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dołączył m.in. zgody właścicieli działek sąsiednich, wśród których była zgoda, z której wynikało, że właścicielem działek nr [...] i [...] był X Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. W dniu [...]grudnia 2002r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. P. [...],[...],[...],[...] i S. [...],[...],[...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2002r. i jej uchylenie. Wspólnota Mieszkaniowa poinformowała organ, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji była już właścicielem działek nr [...] i [...], a o decyzji dowiedziała się dopiero w momencie otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta z [...] października 2003r. o odmowie wznowienia została uchylona decyzją Kolegium z [...] listopada 2003r. Następnie organ I instancji uznał wniosek za zasadny i wznowił postępowanie, a decyzją z [...] stycznia 2007r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2002r. W wyniku odwołania Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy. Dopiero wyrokiem z 22 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2007r. Organ I instancji po ponownej analizie sprawy stwierdził, że inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Wskazał, że plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego śródmieścia O. W., na podstawie którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy przewidywał m.in. na terenie działki nr [...] funkcje mieszkalnictwa wielorodzinnego. Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy odnosi się zaś zdaniem organu do możliwości lokalizacji inwestycji na przedmiotowej działce w otoczeniu sąsiadujących z nią działek. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja była nie tylko zgodna z wówczas obowiązującym planem miejscowym, ale również przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaś ustalono, że w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002r. właścicielem działek sąsiednich była Wspólnota Mieszkaniowa, która nie brała w postępowaniu tym udziału to należało stwierdzić, że wspomnianą decyzję wydano z naruszeniem prawa. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja z [...] sierpnia 2002r. była zgodna z planem miejscowym i obowiązującymi przepisami, a nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej organ I instancji jej nie uchylił. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...],[...],[...],[...] i ul. S. [...],[...],[...] w O. W. podnosząc, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2002r. pomimo, że była już wtedy właścicielem działek sąsiednich. Jej zdaniem niewystarczające było ograniczenie się przez organ do stwierdzenia wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa. W toku postępowania o wznowienie organ orzekający ma bowiem obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaskarżona decyzja nie powinna więc odnosić się tylko do kwestii formalnych (art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 151 § 2 kpa), ale też rozstrzygać co do istoty sprawy wynikającej z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się zarzucili też, że organ wydający decyzję z [...] sierpnia 2002r. wskazując dokładne usytuowanie projektowanej budowy w granicach nieruchomości sąsiednich, w tym w granicy nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej, wszedł w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. Ścisłe określenie położenia projektowanego budynku określają bowiem przepisy Prawa budowlanego i wydane na podstawie tej ustawy przepisy wykonawcze. W decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można, w odniesieniu do spraw regulowanych również Prawem budowlanym, wprowadzać jakiegokolwiek zapisu, który mógłby być rozumiany jako przeniesienie tą decyzją uprawnień organów gminy właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego, na organy działające w sferze wykonawstwa budowlanego. Tego rodzaju możliwości nie przewidziano bowiem w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 42 ust. 1 pkt 6 i art. 47 u.z.p.), ani w innej ustawie. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. na podstawie na art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] marca 2008r. i następnie stwierdziło, że decyzja z [...] sierpnia 2002r. została wydana z naruszeniem prawa. Podkreśliło, że merytoryczne zarzuty odwołania mogłyby mieć znaczenie w sprawie, gdyby nie zaistniał upływ czasu do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Termin ten upłynął jednak w dniu [...] września 2007r. Organ I instancji nie zauważył bowiem, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] marca 2008r. upłynęło już pięć lat od dnia doręczenia inwestorowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002r. i decyzja ta nie mogła być uchylona na skutek przedawnienia określonego w art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło właśnie pięć lat. Ustawodawca określając początek biegu wskazanego terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Jak wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta O. W. z [...] sierpnia 2002r. została doręczona inwestorowi [...] września 2002r., uczestniczącej w tym postępowaniu X Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu [...]września 2002r. oraz X Zakład Gospodarki Mieszkaniowej [...] września 2002r. Jak wyżej wskazano upływ okresu przedawnienia, wynoszącego pięć lat, liczonego od dnia doręczenia decyzji (w omawianej sprawie [...] września 2007r) stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w tym przepisie terminów uniemożliwia uchylenie decyzji niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Podniosła, iż organy orzekające nie uwzględniły podnoszonego przez nią od początku postępowania o wznowienie zarzutu naruszenia przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2002r. przepisów prawa materialnego – art. 42 ust. 1 pkt 6 i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r., które to powodują obowiązek rozpatrzenia sprawy co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa) bez względu na pięcioletni okres przedawnienia decyzji. W szczególności organy nie odniosły się do podnoszonego faktu, iż przedmiotowy budynek zaplanowano usytuować w granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Skarżąca podnosiła już wcześniej, iż wadą decyzji z [...] sierpnia 2002r. jest nie tylko brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), ale przede wszystkim naruszenie wspomnianych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Prawa budowlanego, albowiem organ I instancji wychodząc poza swoje kompetencje orzekał w zakresie, w którym winien orzekać Starosta – organ upoważniony do wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej organy orzekające zignorowały również wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie naruszając tym samym zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami orzeczenia sądu. Ponadto, ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 151 § 2, art. 146, art. 109 oraz art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że odmowa uchylenia decyzji z powodu upływu pięciu lat od jej doręczenia wynika wprost z przepisu art. 146 § 1 kpa. Zdaniem organu skarżąca domaga się ponownie merytorycznego rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002r. zarzucając, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a zrealizowanie inwestycji w granicy nieruchomości naruszy interesy prawne członków wspólnoty. Kolegium podkreśliło, że upływ pięcioletniego okresu uniemożliwia uchylenie decyzji niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009r. J. U. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż skoro postępowanie wznowiono mając na względzie przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) to zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jego zdaniem Kolegium stwierdziło słusznie uznało, że decyzja Prezydenta O. W. z [...] sierpnia 2002r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiło uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Wspomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie legalności zaskarżonych aktów. W ocenie tutejszego Sądu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić cech nielegalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało przepisy art. 151 § 1 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji m.in. z przyczyny niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Biorąc pod uwagę powołane przepisy uznać należy, iż pozbawione podstaw są zarzuty skarżącej, jakoby Kolegium nie zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 września 2007r. (II SA/Po 256/07). Istotne jest, że Sąd, wydając przywołane orzeczenie, rozstrzygał w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2007r.oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta O. W. z dnia [...] stycznia 2007r. wydanych przed upływem okresu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] sierpnia 2002r. Tym samym uprawnione i wymagane w wówczas prowadzonym postępowaniu było rozważenie, czy poza naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) doszło – przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2002r. – do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 42 ust. 1 pkt 6 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. i innych). Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa przewidywał bowiem i przewiduje nadal, że w razie stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa organ ją nie tylko uchyla, ale i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W innej sytuacji prawnej znalazły się zaś organy orzekające rozpoznające sprawę po wydaniu przez Sąd powołanego wyżej wyroku. Istotne jest, że w dniu [...] września 2007r., a więc przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta O. W. z dnia [...] marca 2008r., minął pięcioletni okres, w którym organy te mogły uchylić decyzję kończącą postępowanie, które wznowiono. Kolegium trafnie przyjęło, że skoro ostatniej ze stron – X Zakład Gospodarki Nieruchomościami Oddział w P. doręczono decyzję z [...] sierpnia 2002r. w dniu [...] września 2002r. (k. 10 akt adm.) to upływ pięcioletniego terminu przypada na dzień [...] września 2007r. Mając to na względzie oraz fakt, że decyzję z [...] sierpnia 2002r. wydano bez zapewnienia skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej udziału w postępowaniu organy orzekające po wydaniu przez Sąd wspomnianego wyroku zobowiązane były jedynie –na podstawie przepisu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa - do stwierdzenia, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyliły tej decyzji. Podkreślić więc należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu wznowieniowym z uwagi na upływ pięciu lat bez znaczenia stały się dowody wskazane przez skarżącą dotyczące naruszenia przy wydaniu decyzji z [...]sierpnia 2002r. przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie do usytuowania przedmiotowego budynku w granicy działki. Reasumując, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie ograniczyło się do stwierdzenia, że Prezydent O. W. wydał decyzję z [...] sierpnia 2002r. z naruszeniem prawa polegającym na uniemożliwieniu stronie postępowania – Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. P. [...],[...],[...],[...] i przy ul. S. [...],[...],[...] w O. W. udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska