II SA/Po 704/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2009r. sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. odmawiającą M. i R. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażowego na działce nr [...] położonej w T. Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie w oparciu o następujący stan faktyczny. M. i R. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażowego na działce oddalonej od najbliższych istniejącej zabudowy o ponad 300 metrów. Teren ten położony jest pomiędzy terenami upraw polowych i lasów, z którymi planowana zabudowa nie ma powiązań funkcjonalnych. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: upzp). W wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje bowiem zabudowa, na podstawie której możnaby ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Z analizy tego obszaru wynika zaś, że wokół inwestycji znajdują się tereny upraw polowych, co uniemożliwia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Skoro zaś analizowany obszar stanowi teren upraw polowych, to planowana zabudowa w formie domu jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym i garażem jest sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (powołany jako podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy) nie ma zastosowania jedynie do zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na terenie gospodarstw rolnych, których powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. M. i R. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Sądu, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy /.../ poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżących zarówno organ I, jak i II instancji nie rozważyły, czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem ograniczyły się do uznania, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, na podstawie której możnaby ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Tymczasem przyjąć należało, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 powołanego rozporządzenia. Organ I instancji uznając, że ustalenie granic obszaru analizowanego nie może być dowolne nie określił, jaki obszar przyjął w niniejszej sprawie do analizy. Jednocześnie stwierdził, że wnioskowany teren położony jest między terenami upraw polowych. Z kolei organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, a z analizy tego obszaru wynika, że wokół terenu inwestycji znajdują się tereny upraw polowych, przez co inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. (II OSK 646/06), w którym wskazano, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie działki sąsiedniej powinno być więc interpretowane funkcjonalnie. Jeśli więc działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, lecz znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślili, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można interpretować nazbyt restrykcyjnie jako działki graniczącej, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje takiego znaczenia. Zdaniem skarżących, trafnie przyjęto w doktrynie, że warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Co przy tym istotne, sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy skarżący zarzucili organowi I instancji, że niesłusznie wyznaczył obszar analizowany w minimalnych granicach, mimo, iż znany był mu fakt, że w odległości 300 i 500 m znajdują się zabudowania mające dostęp z tej samej drogi publicznej. Takie działanie świadczy o naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2008r. skarżący wskazali, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy i tym samym nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy – nie określając jednocześnie wielkości obszaru analizowanego. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2009r. pełnomocnik skarżących podał, że działkę skarżących łączy z działkami najbliżej położonymi, tj. działką budowlaną oddalono o ok. 300 m i działką zagrodową oddaloną o ok. 500m ta sama droga publiczna, wokół której usytuowane są wszelkie media. Właściciel nieruchomości oddalonej o 300m jest sąsiadem skarżących z tego powodu, że jedna z działek składających się na tę nieruchomość przylega do terenu inwestycji. Skarżący planują zabudowę o charakterze jednorodzinnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zdaniem Sądu, organy orzekające trafnie przyjęły, że w obszarze, w obrębie którego skarżący zamierzali wybudować dom jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym i garażem, brak jest działki sąsiedniej, na której zrealizowałoby podobną inwestycję. Słusznie więc uznały, że niniejsza inwestycja nie spełnia wymogu określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie kwestii, jak należy rozumieć ujęte w przytoczonym wyżej przepisie pojęcie działki sąsiedniej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają bowiem legalnej jego definicji. W piśmiennictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej tzn. znajdującej się w pewnym obszarze, na który wpływ będzie miała inwestycja w sensie urbanistycznym. Chodzi o pojęcie sąsiedztwa jako pewnej urbanistycznej całości, co wymaga doprecyzowania na potrzeby każdego przypadku. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W-wa 2006, s. 492-494). Przyjmuje się również, że warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Lex). Także orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło szerokie ujęcie sąsiedztwa. Przykładowo w wyroku z 22 lutego 2006r. II OSK 551/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczna całość. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008r. II OSK 1520/07 ten sam Sąd stwierdził, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2007r. IV SA/Wa 101/07 (Lex nr 338489) wskazał, że obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe poglądy. Tym samym również Sąd podzielił rozważania skarżących w zakresie, w jakim odnoszą się do szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej. Wyjaśnić jednak trzeba, że nie interpretacja pojęcia działki sąsiedniej w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi przedmiot sporu. Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia, czy organy orzekające w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, czy może obszar ten należało wyznaczyć szerzej, tak aby w jego granicach znalazły się zabudowania istniejące w odległości 300 i 500 metrów od działki, na której zaplanowano przedmiotową inwestycję. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo zastosowały przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z regulacji tej wynika, że ustawodawca, określając minimalne granice obszaru analizowanego, pozostawił organowi swobodę co do możliwości powiększenia analizowanego obszaru. Nie oznacza to jednak, że organ zobowiązany jest wyznaczyć obszar analizowany szerzej niż zakłada to przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określając granice obszaru analizowanego organ winien przede wszystkim wziąć pod uwagę specyfikę okolicy i dopiero wówczas rozważyć, czy celowe jest powiększenie granic obszaru analizowanego. Co przy tym istotne, organ winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić stronom motywy, jakimi kierował się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego (art. 107 § 3 kpa). Zdaniem Sądu organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2008r. prawidłowo i w sposób wyczerpujący uzasadnił, dlaczego obszar analizowany został wyznaczony ściśle w granicach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Po pierwsze wskazał, ze granice te wynikają z układu funkcjonalnego tej części miejscowości T., zarówno w kontekście istniejącego zagospodarowania, jak i polityki przestrzennej gminy określonej w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., według którego wnioskowany teren, jak i rozległe otoczenie w analizowanym obszarze objęte są ustaleniami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto wyjaśnił, że zabudowa znajdująca się w odległości 300 i 500 metrów, na którą powołują się skarżący stanowi odrębną urbanistycznie całość, która nie ma powiązań funkcjonalnych z terenami upraw polowych i kompleksów leśnych otaczających wnioskowany teren. Należy podkreślić, iż z dołączonej do analizy kopii mapy zasadniczej przedmiotowego terenu wynika niezbicie, czego nie kwestionują również skarżący, że żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana, a wszystkie one mają przeznaczenie rolnicze. To zaś, że w odległości 300 i 500 metrów od przedmiotowego terenu inwestycji znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki, na których istnieją obiekty budowlane nie mogło stanowić przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego i przyjęcia, że obiekty te położone są na działkach sąsiednich. Taka interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowiłaby niewątpliwie próbę obejścia prawa zważywszy, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowań, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla inwestycji skarżących. Skoro bowiem należąca do skarżących działka położona jest w otoczeniu wielkiego kompleksu rolnego, a dodatkowo studium gminy traktuje ten obszar jako rolniczą przestrzeń produkcyjną brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odległe na 300 i 500 m zabudowane działki mają charakter sąsiednich w stosunku do działki nr [...], bez względu na fakt, że dostępne są z tej samej drogi publicznej. Wpływu na rozmiar obszaru analizowanego nie mogą mieć również kwestie własnościowe działek sąsiednich, czyli to że działka przylegająca do działki skarżących należy do tego samego właściciela, do którego należy oddalona o 300 m zabudowana działka wskazywana przez skarżących do porównania. Ustawodawca w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie uzależnił w żaden sposób przebiegu granic obszaru analizowanego od tego, kto jest właścicielem działek znajdujących się w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie działki objętej inwestycją. Dlatego bez znaczenia dla sprawy jest uwaga pełnomocnika skarżących zgłoszona w trakcie rozprawy (k. 22 akt sądowych), iż oddalona o 300 m od działki inwestorów działka budowlana jest własnością tej samej osoby, która jest właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do działki nr [...]. Sąd nie podzielił również zarzutu podniesionego przez skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2008r., jakoby organ I instancji nie mógł stwierdzić braku zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ nie określił wielkości tego obszaru. Zarzut ten jest chybiony, zważywszy, że na dołączonej do wyników analizy kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem do decyzji z [...] marca 2008r. wyraźnie wskazano granice obszaru analizowanego, wyjaśniając jednocześnie w legendzie mapy, jakimi wyznaczono je liniami. Mając zatem na względzie, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skargę należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik BR