II SA/Po 706/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/St. Małek Starosta decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji Starosty z [...] r., dotyczącej pozwolenia na budowę dla "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S., hali magazynowej – materiałów petrochemicznych i części samochodowych, położonej w B. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...]. Uzasadniając organ wyjaśnił, że wnioskodawcy – D. N., M. S., L. W. – w dniu [...] r. uzyskali informację o wydanym pozwoleniu na budowę. Wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę złożono [...] r., nie dochowując terminu wskazanego w art. 148 § 1 kpa. Wnioskodawcy nie wykazali również, że są stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Nieruchomości wnioskodawców znajdują się poza strefą oddziaływania obiektu, o której mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W przewidzianym ustawą terminie D. N. wniosła odwołanie w którym podniosła, że wskazaną podstawą wniosku był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a okolicznością stanowiąca podstawę wznowienia postępowania było wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 149 § 3 kpa, wskazując, że ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona czy też osoba nieuprawniona może nastąpić dopiero w toku wznowionego postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ wyjaśnił, że podziela zasadność wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia, który zbadał czy podanie wniesione przez stronę złożono w terminie i czy wskazuje ono ustawowe przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Ponieważ wnioskodawca nie udokumentował zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, zasadne było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego D. N. podniosła, że podstawą wniosku złożonego [...] r. była treść orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które skarżąca otrzymała [...] r. Jej zdaniem fakt zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa nie powinien budzić wątpliwości. Podtrzymała nadto zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Inicjujący zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji postępowanie administracyjne wniosek D. N., złożony w Starostwie Powiatowym dnia [...] r., wskazywał jako podstawę żądania wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako nową okoliczność wnioskodawczyni wskazywała wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku wskazano "na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji" "jako wydanej przez Starostę Powiatowego z rażącym naruszeniem prawa". W sporządzonej [...] r. odpowiedzi na wezwanie organu, D. N. podała, iż jako pełnomocnik mieszkańców oraz w imieniu własnym składała "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę hali, nigdy nie wnosiła natomiast o wznowienie postępowania". Rozpoznający sprawę organ I instancji, nie badając rzeczywistej woli skarżącej, wydał decyzję, w której odmówił wnioskodawczyni wznowienia postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy podzielił jego stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego zasadna była odmowa wznowienia postępowania z powodu niedochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Termin określony w tym przepisie organ odniósł do dnia, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a nie do terminu kiedy dowiedziała się o wydaniu postanowienia z dnia [...] r. Tymczasem w takiej sytuacji do obowiązków organu należało ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawczyni, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. III SA 1111/93). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, GAP 1988 Nr 11, s. 44). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA z dn. 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03). W sytuacji kiedy skarżąca jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy zgłosiła dwa sprzeczne ze sobą i nieprecyzyjnie sformułowane wnioski, rzeczą organu administracji było wyjaśnienie jej rzeczywistej woli. W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania wniosku, tymczasem przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. W razie potrzeby obowiązkiem organu jest również udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek zainteresowanemu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana bez uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/B. Drzazga /-/A. Zieliński /-/ St. Małek MP