II SA/Po 707/12

Dnia 19 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 – 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił L. K. opłatę legalizacyjną w kwocie (...) zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej przy ul. (...) w M., gm. R. o wymiarach 3,00 x 4,00 m (pomieszczenie wiatrołapu i łazienki) oraz schodów wejściowych przynależnych do lokalu o nr porządkowym (...). Jak wyjaśnił organ I instancji przeprowadzona w dniu (...) kwietnia 2010 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej przy ul. (...) w M. ujawniła, że inwestor – L. K. zrealizował w 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na dobudowie wiatrołapu wraz z łazienką, przylegającego do jego lokalu mieszkalnego o wymiarach w planie: 3,0x4,0m wraz ze schodami wejściowymi do wiatrołapu. Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r. wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W ocenie organu inwestor spełnił powyższy obowiązek, co umożliwiło ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o treść art. 59f ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. K. zwracając się między innymi o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...), uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, zapoczątkowany pismem L. K. z dnia (...) stycznia 2010 r., w którym zwrócił się on o dokonanie weryfikacji legalności obiektów budowlanych, eksploatowanych przez M. J., zamieszkałego w M. przy ul. (...) (działka o nr [...]). Następnie organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poza sporem pozostaje, że L. K. zrealizował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w 2004 r. rozbudowę budynku mieszkalnego o część o wymiarach 3,00x4,00m (pomieszczenia wiatrołapu i łazienki) oraz schody wejściowe przynależne do lokalu o nr porządkowym (...). Stąd też w przedmiotowej sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowane. W ocenie organu odwoławczego ustalenie opłaty legalizacyjnej uznać należało jednakże za przedwczesne. Jak wyjaśnił organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) listopada 2010 r. organ powiatowy nakazał inwestorowi między innymi usunąć braki występujące w przedłożonym przez niego w dniu (...) października 2010 r. projekcie budowlanym na podstawie przepisów wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120. poz. 1133). Wskazano, że należy uzupełnić metryki na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego o: adres obiektu budowlanego (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zapisy na kartach projektu nie można uznać za metrykę. Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany zawierał cały szereg dalszych nieprawidłowości. W szczególności projekt nie spełniał wymogów określonych w § 6 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), zgodnie z którym projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu; § 11 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia stanowiącego, że opis techniczny powinien określać: 1) przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji; 2) w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokali mieszkalnych – zestawienie powierzchni użytkowych obliczanych według Polskiej Normy; § 12 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., w myśl którego część rysunkowa projektu technicznego powinna przedstawiać: rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, a dla obiektu liniowego - przekroje normalne i podłużne (profile), przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia: rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. Jak następnie wyjaśniono, powyższe rozważania mają znaczenie w kwestii ustalenia tego czy w sprawie mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym, czy tez wielorodzinnym. Takie rozróżnienie ma bowiem istotny wpływ na wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Wobec faktu, że zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, winien on wezwać inwestora do poprawy projektu budowlanego, który uwzględni zacytowane przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Po jego przedłożeniu i analizie naniesionych poprawek rozważy wysokość opłaty legalizacyjnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. K. wskazując, że w swoim piśmie z dnia (...) stycznia 2010 r. zwrócił się o dokonanie weryfikacji legalności obiektów budowlanych eksploatowanych przez M. J. Do dnia dzisiejszego skarżący nie uzyskał jednak żadnej odpowiedzi na powyższe pismo, zaś toczące się obecnie postępowanie nie ma nic wspólnego z początkowym wnioskiem skarżącego. Co więcej, wydane postanowienie stawia skarżącego w złym świetle. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał, że w jego ocenie przedłożona dokumentacja budowlana powinna być oceniana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej przedłożenia, a nie w dacie późniejszej, jak czyni to organ II instancji. Skarżący podniósł, że w trakcie postępowania organy popełniły zbyt wiele błędów, w szczególności pomyliły dane, co do miejsca położenia nieruchomości. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przedłożona dokumentacja budowlana była również sprzeczna z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2012 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012 r., mocą którego ustalono opłatę legalizacyjną w kwocie (...) zł z tytułu rozbudowy przez skarżącego budynku mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący zrealizował w 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na dobudowie wiatrołapu wraz z łazienką, przylegającego do jego lokalu mieszkalnego o wymiarach w planie: 3,0x4,0m wraz ze schodami wejściowymi do wiatrołapu na posesji o nr ewidencyjnym (...), położonej przy ul. (...) w M., gm. R. Powyższe przesądzało o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowane. W ramach prowadzonego postępowania skarżący został zobowiązany do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany nie spełniał wszystkich wymagań określonych przepisami obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 2012 r. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe. Niewątpliwie w momencie wydania zaskarżonego postanowienia w dniu 25 czerwca 2012 r. obowiązywało rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które zastapiło dotychczasowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepisy nowego rozporządzenia wprost jednak wskazują, że rozporządzenie z lipca 2003 r. znajduje zastosowanie do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia (§ 14 rozporządzenia z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, iż wobec treści § 14 powołanego powyżej rozporządzenia nowe przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku projektów złożonych po dniu 29 kwietnia 2012 r., a więc po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej następuje po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego oceny kompletności projektu budowlanego. A więc organ najpierw ocenia kompletność powyższego dokumentu, a następnie wydaje postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany został przedłożony w dniu (...) października 2010 r., w wykonaniu zobowiązania z postanowienia PINB z dnia (...) czerwca 2010r, co przesądza w świetle postanowień § 14 rozporządzenia z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, że powinien być oceniany na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Pod rządami powyższego rozporządzenia projekt budowlany był również kontrolowany przez organ I instancji. Brak jest tym samym podstaw do uznania, aby organ II instancji, kontrolując postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej mógł dokonywać kontroli projektu budowlanego na podstawie nowych przepisów, nie obowiązujących w dacie jego przedłożenia. Tego rodzaju działanie narusza § 14 rozporządzenia z dnia z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących nie dokonania weryfikacji legalności obiektów budowlanych eksploatowanych przez M. J. wskazać należy, że nie mogą one być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest kwestia prawidłowości postępowania legalizacyjnego wobec samowoli budowlanej, której dopuścił się skarżący, nie zaś ocena działań lub bezczynności organów, w zakresie ewentualnych nieprawidłowości, jakich dopuścić miały się inne osoby – współwłaściciele przedmiotowego obiektu. Wskazać w tym miejscu należy również iż omyłka organu I instancji w zakresie przedmiotu prowadzonego postępowania została sprostowana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012r. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że niezgodność przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego uzasadniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Ocena projektu mając na względzie datę jego złożenia winna odbywać się pod kątem dochowania wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, której w istocie w decyzji odwoławczej zabrakło. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje przepisy obowiązujące w dacie przedłożenia projektu budowlanego, a więc przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.