II SA/Po 707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi E. G.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę Wójt Gminy decyzją z [...] marca 2013r na podstawie art. 104 kpa, art. 107 kpa i na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. l0, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.), §1, §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2012r. poz. 959) oraz §2, §3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013r poz.3) i na podstawie §1 Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowań w zakresie świadczeń rodzinnych odmówił E. G.-N. przyznania prawa na dziecko M. N. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. W motywach rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż na okres: 24 miesięcy kalendarzowych. Wyjątkiem jest 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu oraz 72 miesiące kalendarzowe, jeżeli rodzic sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00zł miesięcznie. Wójt wskazał, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego przez obojga rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta z [...] marca 2013r. wniosła E. G.-N. podnosząc, że powinna otrzymać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dwojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Argumentowała, że błędnie przyjmuje organ administracji, że z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ustawy 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400,00zł na dwoje dzieci. Ustawa nie wprowadza w tym względzie żadnego ograniczenia. Przyjęta błędna wykładnia podanego wyżej przepisu prowadzi również do naruszenia art. 2 art. 8 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. Dokonana wykładnia doprowadza do sytuacji, w której jedno z dzieci jest traktowane jako dziecko gorsze, któremu nie zapewnia się zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta w mocy. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych - to jest zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz.992 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowane jest, iż E.G. – N. w trakcie jednego porodu w dniu 21 marca 2012 r. urodziła dwoje dzieci: M. i M. N. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Dodatek ten stanowi wsparcie dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem Kolegium przepis ten ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organowi żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku. Zatem przepis ten nie uzależnia wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w przepisie art. 9 ust. 4 (dodatek z tytułu urodzenia dziecka, art. 11a ust. 1 i 3 (dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na każde dziecko, nie więcej niż 340zł na wszystkie dzieci), art. 14 ust. 1 i 2 (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje w wysokości 100 zł na dziecko). W ocenie organu odwoławczego ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie na każde dziecko, ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie 400 zł, nie uzależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. W przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka przedmiotowy dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy w stosunku do urodzenia tylko jednego dziecka. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Po 848/07, uzasadnia przyznanie dodatku w kwocie po 400 zł na każde dziecko Kolegium zauważyło, że jest to orzeczenie odosobnione, które nie wiąże w innej sprawie innych organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych brak podstaw prawnych do przyznania przedmiotowego dodatku na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. G.-N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Argumentowała, że związanie dodatku wychowawczego (art. 10 ust. 1 i2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych) z zasiłkiem rodzinnym przyznawanym na każde dziecko uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych- przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej - dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Przyjęta przez SKO wykładnia powyższych przepisów prowadzi również do naruszenia art. 2, art. 8 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze, przy czym zasady słuszności czy celowości nie mogą podstawą orzekania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana zgodnie z prawem. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczenia rodzinnych – (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej ustawą o świadczeniach, ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucję poszczególnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. W sprawie niniejszej istotnym dla rozstrzygnięcia skargi było zbadanie, czy organ, który zaskarżoną decyzją przyznał skarżącej zasiłek rodzinny (art. 5 ustawy) właściwe zinterpretował normę przepisu art. 10 ustawy poprzez uznanie, że przewidziany w tym przepisie "dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego", przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, bez względu na ilość dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Organ uznał, że mimo, iż skarżąca urodziła bliźnięta przysługuje jej jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400zł miesięcznie. Natomiast w ocenie skarżącej, dodatek ten przysługuje na każde dziecko po 400 zł miesięcznie. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić wykładnię art. 10 ustawy dokonaną przez organ orzekający. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych, 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2 ustawy). Stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów wykładnia przepisów zasadniczo opiera się na interpretacji językowej. W państwie prawnym interpretator musi w pierwszej kolejności brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r., K 25/99), podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 17 marca 1996r., III CZP 24/96, w której stwierdzono, że wykładnia językowa (gramatyczno-słownikowa) jest pierwszym i wstępnym etapem egzegezy tekstu normatywnego. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2000r. stwierdzając, że wśród możliwych reguł interpretacyjnych tekstów normatywnych pierwszeństwo ma wykładnia językowa. W konsekwencji nie wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. W niniejszej sprawie interpretacja językowa przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach nie jest sporna. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że przepis ten ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organowi żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że brak wyraźnego przepisu uzależniającego wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w innych przepisach ustawy. Przykładowo przepis art. 9 ust. 4 ustawy o świadczeniach wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko. Podobnie w przypadku art. 11a ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach dotyczącego dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, który przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na każde dziecko. Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach), czy też w art. 12a ust. 2 ustawy o świadczeniach, który przewiduje dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80zł na trzecie i następne dzieci. Prawidłowo wskazuje zatem organ administracji, że ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400 zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Oznacza to, że prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu, musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Zasadnie przyjął zatem organ odwoławczy, że ustawodawca ustalając ten dodatek w jednej, sztywnej kwocie 400 zł, uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Dodatek ten, w swojej istocie, stanowi bowiem wsparcie dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Należy więc podzielić stanowisko organu administracji, że wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania w urlopu wychowawczego nie podlega zróżnicowaniu w zależności od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Natomiast kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu, oznacza to, że ustawodawca uznał, że w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władz publicznych nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania tego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Ten sposób rozumowania potwierdza zapis ustawy dotyczy sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, w których wsparcie władz publicznych polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby dzieci niepełnosprawnych poddanych opiece. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo określiły skarżącej kwotę przyznanego miesięcznie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie, zgodnie z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Chybiony jest zatem zarzut skarżącej, że ustawa przewiduje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Skład orzekający w niniejszej sprawę nie podzielił więc stanowiska wynikającego z wyroku WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2008r. (sygn. akt IV SA/Po 848/07), na które powoływała się skarżąca, uznając że jest ono odosobnione i nie wiąże ani organów administracji, ani Sądu. W świetle art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I, czy II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji.