II SA/Po 707/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania Gminy T. oraz W. i S. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz., 256 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja te została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta K. (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku spółki P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym według przedłożonego projektu budowlanego, na działce położonej w miejscowości T., nr ewid. gruntów [...]. Następnie Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania W. i S. P. oraz Gminy T. , decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], wydanym w sprawie ze skargi Gminy T. , uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu tylko wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przedstawił w tym względzie rozważania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania na gruncie przepisów art. 105 k.p.a. Następnie podniósł, że inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (po wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.) uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji, wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Wojewoda stwierdził, że jego decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, udzielającą pozwolenia na budowę, została uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., wobec czego nie można mówić o realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej, co organ odwoławczy wywiódł z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji zauważył, że pozwolenie na budowę wydaje się przed rozpoczęciem robót przez inwestora, w związku z czym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na skutek rozpoczęcia prac budowlanych przed zakończeniem tego postępowania. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, stąd też w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Poza tym wyjaśnił, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość prac budowlanych, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody organ architektoniczno-budowlany jest w takiej sytuacji zobowiązany do "umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego". Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zbadał stan prawny przedmiotowej inwestycji, wykonując prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...]. Podniósł w tym względzie, że z uwagi na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w terminie obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę – co też potwierdza uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji, zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej – wydanie decyzji udzielającej bądź odmawiającej pozwolenia na budowę jest bezzasadne. Końcowo organ II instancji stwierdził, że brak przedmiotu postępowania administracyjnego powoduje, że bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też, w przedstawionym stanie faktycznym, uznał za zasadne "umorzenie postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec jego bezprzedmiotowości". W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. Gmina T. , reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez, z kolei, niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zdaniem strony naruszenia tych przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zaistniały w niej przesłanki ustawowe, warunkujące zasadność samego tylko umorzenia postępowania odwoławczego. Zarzut ten został umotywowany w uzasadnieniu skargi, w którym strona stwierdziła, że brak jest aktualnie w realiach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Uniemożliwia to organowi II instancji wydanie decyzji merytorycznej w takiej sprawie. Skarżąca podniosła, że ta ostatnia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, czego potwierdzeniem jest treść pisma PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak sprawy [...], wobec czego bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżąca stwierdziła, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ II instancji powinien, uwzględniając zmieniony stan faktyczny sprawy, orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem strony, w takim przypadku o bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych powinien rozstrzygnąć organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (zob. zarządzenie z dnia [...] października 2020 r. – k. 34 akt sąd.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oznaczona [...], w której Starosta K. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Zdaniem tutejszego Sądu zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W orzecznictwie i piśmiennictwie (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obowiązkowe, oraz że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Jest bowiem równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy, oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną, nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają zaś elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania powinna być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie o określonych uprawnieniach lub obowiązkach stało się zbędne, albo też organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skoro zaś art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) – jako efekt zaistnienia bezprzedmiotowości orzekania wyłącznie na tym etapie postępowania – może w zasadzie nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09, dostępny jw.). Powyżej przedstawione poglądy prowadzą do wniosku, że jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie dochodzi w sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania (a której to okoliczności organ wcześniej nie zweryfikował), to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Trzeba też podkreślić, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, wskutek czego pozostaje w mocy wiążąca decyzja organu I instancji (por. np. stanowisko przedstawione w wyrokach NSA z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 84/17 i I OSK 2864/16 – orzeczenia dostępne jw.). W niniejszej sprawie organ II instancji wprawdzie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, jednakże w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie przedstawił żadnych poglądów ani okoliczności, które mogłyby świadczyć o zaistnieniu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania odwoławczego. Nie wskazał ani na fakt cofnięcia odwołania przez podmiot inicjujący ten etap postępowania, ani też na niewątpliwy braku statusu strony osoby, która wniosła odwołanie. Pomimo formalnego powołania się na przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy w istocie przedstawił rozważania prawne dotyczące podstaw do umorzenia "całego" postępowania opierając się na art. 105 § 1 k.p.a., a zatem "postępowania pierwszej instancji", o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności zauważył, że ze względu na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w terminie obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę – co też potwierdza uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej – wydanie decyzji udzielającej bądź odmawiającej pozwolenia na budowę jest bezzasadne. Końcowo zaś stwierdził, że brak przedmiotu postępowania administracyjnego powoduje, że bezasadne staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak Wojewoda nie zastosował w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa wart. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji organu I instancji i nie umorzył postępowania pierwszej instancji. Tym samym osiągnął przeciwny skutek, gdyż w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja wydana w pierwszej instancji pozostaje w mocy. Wobec faktu, że kontroli sądowej podlega decyzja administracyjna w całości, zaś decyzja administracyjna składa się z osnowy i uzasadnienia, stwierdzenie sprzeczności między osnową a uzasadnieniem oraz wadliwości uzasadnienia sprawia, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 (pkt 4, 5 i 6) oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia pozostawienie jej w obrocie prawnym. Jeżeli intencją organu II instancji było umorzenie "całości" postępowania, powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. doprowadzić do skutku odwrotnego, tj. pozostawienia w mocy decyzji organu I instancji. Tym samym wynikowo organ odwoławczy naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie organu II instancji miały miejsce tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowały zaskarżoną decyzję pod kątem uznania jej zgodności z prawem, co uzasadniało jej uchylenie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ architektoniczno-budowlany II instancji uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. W szczególności zadaniem organu II instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego i wyjaśnienie aspektów sprawy dotyczących zaistnienia przeszkód faktycznych i prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zdecyduje, czy dopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, czy też zasadne jest inne rozstrzygnięcie (formalne). Po rozważeniu sposobu w jaki należy zakończyć przedmiotową sprawę w instancji odwoławczej, organ II instancji zadba o odpowiednie sformułowanie osnowy decyzji i podanie podstawy prawnej oraz spójność uzasadnienia z wydanym rozstrzygnięciem. Sąd w punkcie II wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd miał na uwadze wynik sprawy, treść wniosku strony skarżącej, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł) i korzystanie przez stronę z zastępstwa procesowego.