II SA/Po 709/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 maja 2024 r., nr [...] Decyzją z dnia 14 maja 2024 r., znak: [...] Starosta P. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 69 690,00 zł (słownie: sześćdziesiąt dziewięć tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt złotych, 00/100) na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] za wywłaszczone prawo własności nieruchomości położonej w [...] (gm. Ł.), oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] (powstała z działki nr [...]), obręb [...] [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] która na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na rzecz Gminy Ł., polegającej na budowie i rozbudowie - dróg gminnych w miejscowości [...], stała się z mocy prawa własnością Gminy Ł.. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. Burmistrz Gminy Ł. wniósł odwołanie od decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa drogowa"), który stanowi: "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a." W ocenie Odwołującego przejęta działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną, w celu zaspokojenia interesu społecznego, co jednoznacznie wyczerpuje definicję interesu gospodarczego, polegającego na ponoszeniu wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem przedmiotowej drogi, uzbrojeniu jej w media oraz inwestowaniu w utwardzenie nawierzchni. Zdaniem Odwołującego Starosta P. powinien zrzec się odszkodowania. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 i w to miejsce orzekł, że wypłata odszkodowania, o którym mowa w punkcie 1 decyzji, nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. Ustalone odszkodowanie wypłaca Burmistrz Gminy Ł.. W pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] wskazując na możliwość, a nie obowiązek zrzeczenia się odszkodowania. Jednocześnie organ odwoławczy nie dopatrzył się wad sporządzonego operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Pismem z dnia 10 września 2024 r. B. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewoda zaskarżając ją w całości i zarzucające jej: 1) naruszenie art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa, albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności; , 2) naruszenie art. 4 pkt 16 i 17, art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości - w szczególności § 29 ust. 2 i § 49, a także art. 18 specustawy drogowej, poprzez brak wystarczającego opisu cech nieruchomości porównawczych w opinii, brak należytej analizy rynku (w tym brak informacji na temat powodów , dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a na podstawie których biegły oszacował wartość przedmiotu wyceny; 3) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na dokonane ustalenia faktyczne, a w konsekwencji wydanie decyzji; 4) naruszenie art. 77 i art. 88 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez przyjęcie dowodu z opinii biegłego bez jego weryfikacji, tj. bez oceny czy opinia została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdy opinii tej można zarzucić brak należytej staranności przy wykonywaniu czynności biegłego (art. 175 ust. 1 u.g.n.), w tym w szczególności brak wystarczającego opisu cech nieruchomości porównawczych w opinii, brak należytej analizy rynku (w tym brak informacji nam temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a na podstawie których biegły oszacował wartość przedmiotu wyceny); 5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak obligatoryjnych elementów decyzji, tj. oznaczenia stron; 6) naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie czynnego udziału stron w postępowaniu tj. brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła zarzuty zawarte w odwołaniu, a dodatkowo wskazała na mankamenty dotyczące sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 18 kwietnia 2025 roku Burmistrz Gminy Ł. przesłał do Sądu decyzję Wojewody z dnia 25 lutego 2025 roku, nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 roku, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna Ł. – obszar wiejski, obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1550 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji w kwestii przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie mógł zignorować przedłożonej przez Stronę skarżącą na etapie postępowania sądowego decyzji Wojewody z dnia 25 lutego 2025 roku, nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 roku, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna Ł. – obszar wiejski, obręb [...], [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1550 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Sąd dostrzega, że przedmiotowa decyzja dotyczy nieruchomości będących przedmiotem wcześniejszego wywłaszczenia, co stało się powodem orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte gruntu. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, przy czym stwierdzenie tego faktu należy - stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy - do kompetencji organu administracji państwowej (wymaga decyzji wojewody). Decyzja ta stanowi konieczny akt deklaratoryjny zawierający sui generis element konstytutywny, bowiem dopiero od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I CSK 2465/22). W ocenie Sądu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pojawiły się nowe istotne okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczą kwestii tego, kto był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości za którą orzeczono odszkodowanie. Przedłożona przez stronę skarżąca decyzja Wojewody z dnia 25 lutego 2025 roku została wydana po wniesieniu skargi do sądu na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2024 roku, a więc nie mogła być znana organowi w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. W konsekwencji należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że wystąpiła przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd podziela pogląd, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji/postanowienia (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.). Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca przedstawiła bowiem na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nowe okoliczności sprawy, nieznane w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które uniemożliwiają przyjęcie, że niezmieniony pozostawał stan faktyczny w stosunku do postępowania uprzednio rozstrzygniętego. Obecnie funkcjonują zatem obrocie prawnym niespójne ze sobą decyzje administracyjne dotyczące działki będącej przedmiotem wywłaszczenia, za które orzeczone zostało odszkodowanie, co wymaga ponownego przeanalizowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Starosty P. z dnia 14 maja 2024 roku, nr [...] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz ponownie dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania.