II SA/Po 712/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], Znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757-,zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności urządzenia budowlanego – miejsca postojowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P., przy ul. W. (k.). Postępowanie wszczęto w związku z pismem właścicieli nieruchomości przy ul. W. – W. G. i L.C. –G. (uczestników niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego). W toku postępowania dowodowego w powyższej sprawie spisano protokół (k. .) zawierający oświadczenie M. i Z. małżonków W. - inwestorów i zarazem właścicieli przedmiotowej nieruchomości, iż sporne miejsce postojowe wykonane zostało przed 01 stycznia 1995 r. Oświadczenie inwestorów znalazło potwierdzenie w zeznaniach świadków, sąsiadów inwestorów zamieszkałych przy ulicy W. nr [...], nr [...], nr [...](protokoły z [...] r. – k..). Zdaniem uczestników postępowania inwestycja w postaci "umocnienia, utwardzenia działki" nastąpiła po zakończeniu budowy pawilonu handlowego, tj. w końcu 2006 r. (k..). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB na podstawie art. 104 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Z. W. i M. W. obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych, polegających na faktycznej likwidacji urządzenia budowlanego – miejsca postojowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. W. (dz. Nr [...], ark. nr [...] obręb W.) i określił termin wykonania tego obowiązku – 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że utwardzona powierzchnia jest wykorzystywana jako miejsce postojowe, a w toku postępowania dowodowego ustalono, iż przedmiotowe urządzenie budowlane zostało wykonane przed dniem 01 stycznia 1995 r., a jego inwestorem są M. i Z. W. oraz nieżyjący S. M.. Wskazano, iż miejsce parkingowe stanowi urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W takiej sytuacji przed przystąpieniem do robót budowlanych konieczne było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia, w związku z czym wszczęto postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy zwrócono też uwagę na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), wskazując na zbyt bliską lokalizację miejsca parkingowego w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią – ul. W.. Zdaniem organu w analizowanym stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wnieśli skarżący – M. i Z. małż. W., podnosząc, że sporna inwestycja powstała w latach 1993-1994. Odwołujący się wskazali również na błędy w ustalaniu stanu faktycznego, polegające na błędnym określeniu powierzchni utwardzonej bowiem powierzchnię [...] stanowi płyta żelbetowa przykrywająca komorę czynnego cieplika, wybudowanego w latach 80-tych, a pod wykonanym utwardzeniem jest kanał cieplika wykonany z łupek żelbetowych. Podali, iż lokalizacja sieci cieplika wraz z komora wymusza konieczność umożliwienia dostępu w celu wykonania czynności serwisowych związanych z jej utrzymaniem. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy tok postępowania i podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji PINB. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na wynik postępowania. Doprecyzowanie, iż sporne miejsce postojowe powstało 1 latach 1993-1994 nie rodzi w niniejszej sprawie obowiązku stosowania ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane bowiem zgodnie z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. dotychczasowe przepisy (ustawy z 1974 r.) stosować można wyłącznie do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części, a nie do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu błędów przy ustalaniu stanu faktycznego organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż nie mają one wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem toczącego się postępowania nie jest badanie możliwości użytkowania utwardzonej powierzchni jako miejsca postojowego dla samochodu osobowego, lecz samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł ustanowiony w sprawie pełnomocnik Z. W., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 6 kpa oraz art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i konsekwencji obrazę przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. przez ich niezastosowanie. Wskazano, iż organ dokonał błędnych ustaleń, co do właściwości przepisów, w oparciu o które dokonywać należy oceny zgodności inwestycji. Podniesiono, iż przedmiotem postępowania winny być przesłanki podjęcia decyzji w świetle prawa budowlanego z 1974 r., a inwestor musi mieć możliwość zajęcia stanowiska wobec zawartych w tych przepisach przesłanek podjęcia decyzji. W ocenie strony skarżącej inwestor został pozbawiony możliwości legalizacji spornej inwestycji, która w zasadzie polegała wyłącznie na utwardzeniu powierzchni. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o obciążenie organu kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania przepisów Prawa budowlanego z1974 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż w badanym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych, co wymagało zgłoszenia, a zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ustawy z 1974 r. mają zastosowanie, gdy stan faktyczny wypełnia hipotezę art. 48 ustawy z 1994 r., a więc do budowy obiektów lub ich części wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Uczestnik postępowania – W. G., wniósł o oddalenie skargi (protokół rozprawy – karta nr [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że rozpatrujące sprawę organy budowlane uznały, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), czyli przed 01 stycznia 1995 r. Natomiast postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto w dniu [...] r. Wskazać należy, iż co do zasady, przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, znajdują zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, tj. po 01 stycznia 1995 r. Jednocześnie, zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., a postępowanie zostaje wszczęte pod rządami nowego prawa budowlanego. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy rozpatrujące sprawę organy uznały, iż przedmiotowe miejsce postojowe powstało przed dniem 1 stycznia 1995 r., to w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, jaki charakter ma przedmiotowy obiekt, a następnie, czy rozpoczęcie inwestycji wymagało zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowe miejsce postojowe nie zostało uznane za obiekt budowlany lecz za urządzenie budowlane – urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy z 1994 r. ). W konsekwencji uznano, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy obecnie obowiązującej, stąd uznano, iż wybudowanie przedmiotowego miejsca postojowego wymagało zgłoszenia, nie wymagało natomiast uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. W niniejszym przypadku rozważenia wymaga, czy przedmiotowe miejsce postojowe, zlokalizowane z przodu posesji i odpowiednio wkomponowane w ogrodzenie wykonane z cegły, jest budowlą (obiektem budowlanym). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami niezależnie od sposobu ich powiązania z gruntem. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów, do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu lub wyłożenie kostką brukową, ewentualnie wykonanie podłoża cementowego stanowiącego podłoże pod zamontowanie maszyny. Tym samym roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu warstwą betonu lub kostką brukową, powodujące utworzenie miejsca postojowego, wymagało pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy ustawy z 1974 r. nie przewidywały przy tym obowiązku zgłoszenia budowy urządzenia technicznego, za które przedmiotowy obiekt został uznany przez rozpatrujące sprawę organy administracji, stąd nie można wywodzić, iż przedmiotowa inwestycja wymagała zgłoszenia. W ocenie Sądu miejsca postojowe na samochody same w sobie są obiektem budowlanym, a charakter urządzenia budowlanego zyskują przez funkcjonalne związanie z innym obiektem budowlanym (por. nowe Prawo budowlane z komentarzem, Ośrodek Doradztwa i Szkolenia Jaktorów 1999 str. 19). Z takim przypadkiem, w ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, stąd zarzuty skargi co do konieczności zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. okazały się zasadne, a tym samym możliwa jest legalizacja popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 37 ustawy z 1974 r. Z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Art. 37 ust. 2 przewiduje też możliwość wydania decyzji rozbiórkowej obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi. Okoliczności te wymagać będą stosownych rozważań ze strony prowadzących postępowanie organów administracji. W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przedmiotowe miejsce postojowe spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), tym bardziej., iż rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) nie określało w jakich odległościach od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zlokalizowane mogą być miejsca postojowe. Takie regulacje zawarte zostały dopiero w przepisach rozporządzenia z 2002 roku, które w nie mają zastosowania do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z tych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie i decyzje obu instancji należało uchylić. Zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu także z przyczyn nie podniesionych w treści skargi. W niniejszej sprawie roboty, których wykonanie miałoby czynić zadość obowiązkowi, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. określone zostały w sposób nieprecyzyjny. Organ I instancji wskazał, że roboty polegać mają na "faktycznej likwidacji miejsca postojowego". Tak sformułowane rozstrzygnięcie w ocenie Sądu jest niejasne i nieprecyzyjne. Nie sposób, bowiem bez dokonania dodatkowych ustaleń określić przedmiotu rozbiórki. W Prawie budowlanym brak legalnej definicji pojęcia "miejsce postojowe", które w postępowaniu administracyjnym utożsamiane było z "parkingiem". Jednak odwołanie do Słownika Języka Polskiego pozwala na przyjęcie, że roboty budowlane mają polegać na likwidacji wydzielonego miejsca przeznaczonego do parkowania samochodów. Organy nie wyjaśniły na czym – konkretnie – ma polegać "faktyczna likwidacja miejsca postojowego", tj. podjęcia jakich konkretnie czynności żąda się od inwestora. W tym zakresie rozważenia wymagałby zarzut konieczności zapewnienia dostępu do komory dostępu do istniejącego cieplika. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż organ nie dokonał należytej analizy stanu faktycznego pod kątem kwalifikacji prawnej dokonanej przez skarżącego i jego żony inwestycji oraz ich znaczenia w świetle Prawa budowlanego. Z tych względów koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę, a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348). O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik