II SA/Po 713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. , działając z upoważnienia Wójta Gminy D., decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 61 ust. 2d ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art 104 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił dla D. K. wysokość odpłatności za pobyt matki Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł miesięcznie, płatne do 30-go dnia każdego miesiąca (pkt 1), ustalił dla D. K. wysokość należności za pobyt matki Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w K. za okres od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lutego 2021 r. w łącznej kwocie [...]zł (pkt 2) oraz określił termin spłaty należności wskazanych w punkcie 2 decyzji do dnia [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Z. K. na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w K., gdzie przebywa od dnia [...] lipca 2016 r. Od dnia [...] lipca 2016 r. koszt pobytu w tym ośrodku to kwota [...]zł miesięcznie, od dnia [...] stycznia 2017 r. to kwota [...]zł miesięcznie, od dnia [...] stycznia 2018 r. to kwota [...]zł miesięcznie, natomiast od dnia [...] stycznia 2019 r. koszt pobytu to kwota [...]zł miesięcznie. Na mocy kolejno wydanych decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Z. K. pokrywała miesięcznie kwotę [...]zł, co stanowiło 70% jej dochodu miesięcznego. Następnie z uwagi na wzrost dochodu Z. K. powyżej 10 % kryterium dochodowego, ostateczną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], ustalono odpłatność Z. K. za pobyt w DPS w K. w kwocie [...]zł miesięcznie, która to kwota stanowiła 70% jej dochodu miesięcznego. Od [...] stycznia 2020 r. miesięczny koszt pobytu to kwota [...]zł, natomiast od dnia [...] lutego 2021 r. koszt pobytu miesięcznie to kwota [...]i ostateczną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], odpłatność Z. K. za pobyt w DPS w K. ustalono w kwocie [...]zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu miesięcznego. W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że Z. K. ma czworo dzieci i w związku z tym każdy zstępny ma obowiązek ponoszenia odpowiedniej części kosztów, tj. [...] kwoty, która pozostaje po wniesieniu opłaty przez Z. K.. Dla każdego zstępnego jest prowadzone postępowanie i obecnie dwoje z nich zobowiązane jest do odpłatności, natomiast dwoje pozostałych z uwagi na niski dochód nie ponosi żadnych opłat. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej sytuacja dochodowa tych osób jest weryfikowana raz w roku i kwestia odpłatności za pobyt matki w DPS może ulegać zmianom. Przechodząc do kwestii odpłatności D. K. za pobyt matki w domu pomocy społecznej organ I instancji wskazał, że z uwagi na konflikty rodzinne D. K. odmawiała dobrowolnego ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz swojej matki i od lipca 2016 r. nie zgadzała się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ I instancji uzyskał dopiero w styczniu 2020 r., jednak w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2020 r. strona podała nieprawidłowy dochód swojej rodziny. Ostatecznie wywiad środowiskowy powtórzono w dniu [...] czerwca 2020 r. W jego toku ustalono, że D. K. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem P. K.. Na dochód w rodzinie składają się emerytura D. K. w wysokości [...] zł oraz emerytura P. K. w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny miesięczny dochód w rodzinie wynosi zatem kwotę [...]zł, tj. [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Na tej podstawie organ I instancji działając na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. przygotował umowę z dnia [...] czerwca 2020 r. o odpłatności D. K. za pobyt w domu pomocy społecznej Z. K., jednakże D. K. nie wyraziła na zgody na jej zawarcie. Z tej przyczyny opłatę za pobyt Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w K. w myśl zasady, o której mowa w art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. należało ustalić dla D. K. w kwocie [...]zł miesięcznie, albowiem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. wynosi zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) na dzień wydania decyzji kwotę [...]zł. 300% kryterium dochodowego wynosi zatem [...] zł. Po wniesieniu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, taka kwota powinna pozostać u strony postępowania. Po odjęciu kwoty [...]zł od kwoty [...]zł (stanowiącej dochód na osobę w rodzinie u D. K.), uzyskuje się kwotę [...]zł. Strona ma zatem obowiązek ponoszenia opłaty w tej wysokości od czerwca 2020 r., gdyż od tego okresu D. K. udzieliła informacji o swojej sytuacji dochodowej. Za wcześniejszy okres, tj. do maja 2020 r. D. K. jest natomiast zobowiązana do ponoszenia odpłatności w pełnej wysokości, tj. w [...] części opłaty pozostałej po odjęciu od wysokości miesięcznego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej opłaty uiszczanej przez Z. K.. W okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. W okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. W okresie od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. W okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] marca 2019 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. W okresie od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. W okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. pozostała odpłatność w wysokości [...] zł miesięcznie podzielona na 4 zstępnych wyniosła [...] zł, wobec czego łączna odpłatność D. K. za ten okres wynosi [...] zł. Końcowo organ I instancji wskazał, że konflikt rodzinny oraz kwestia przysporzeń majątkowych, na które powoływała się w trakcie postępowania D. K. nie jest czynnikiem istotnym dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Ustawodawca oparł powyższe zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa. W odwołaniu z dnia [...] marca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 7b w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. oraz art. 81 K.p.a. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że jej matka darowała swojemu synowi R. K. dom w zamiar za dożywotnie utrzymanie. Zasadne wydaje się zatem przyjęcie, że jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie, powinien on także ponosić koszty umiejscowienia dożywotnika w domu pomocy społecznej. Co prawda nie wynika to bezpośrednio z przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale wniosek taki należy wyciągnąć na podstawie przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. W przypadku ustanowienia w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości dożywocia dla osoby mającej być umieszczoną w domu pomocy społecznej organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć możliwość zawiadomienia prokuratora celem wszczęcia przez niego postępowania o zamianę dożywocia na rentę zgodnie z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 913 § 1 Kodeksu cywilnego. Organy administracji posiadają przy tym kompetencje do zobowiązania R. K. do przedstawienia aktu notarialnego, z którego wynika fakt, że zawarł on umowę dożywocia ze swoją matką Z. K.. Odwołująca podniosła także, że w toku postępowania nie ustalono wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, tj. nie przesłuchano rodzeństwa oraz nie ustalono ich możliwości dokonania opłaty za pobyt Z. K. w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że z przesłanych akt sprawy wynika, iż organ I instancji prowadził postępowania wyjaśniające w stosunku do wszystkich dzieci Z. K.. W przedmiotowej sprawie Ośrodek Pomocy Społecznej w D. przeliczył koszty pobytu Z. K. w DPS w K. przypadające na rodzinę, a wynikające ze zmian średniego kosztu utrzymania mieszkańca w okresie przebywania w placówce umniejszonego o opłaty wnoszone przez tego mieszkańca. Różnica została rozdzielona proporcjonalnie na czwórkę rodzeństwa. Z uwagi na fakt, że przypadająca na odwołującą kwota była wyższa niż posiadana nadwyżka dochodu ponad 300% kryterium dochodowego jej rodziny, organ obciążył D. K. kwotą [...]zł miesięcznie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że analiza umowy z dnia [...] marca 2008 r., rep. A [...], oraz księgi wieczystej nr [...] nie potwierdziła istnienia umowy dożywocia, na którą D. K. powoływała się w swoich odwołaniu. Biorąc przy tym pod uwagę, że uzyskanie przysporzenia majątkowego przez rodzeństwo odwołującej nastąpiło w 2008 r., brak było podstaw do wliczenia tej okoliczności do posiadanego dochodu. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że J. W. partycypuje w kosztach pobytu matki w DPS na podstawie umowy z dnia [...] maja 2020 r., natomiast z uwagi na osiąganie dochodu nieprzekraczającego 300% kryterium dochodowego, pozostałe rodzeństwo nie uiszcza opłat. W skardze z dnia [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 7b w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., art. 81 K.p.a., art. 64 pkt 2 u.p.s. oraz art. 10 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała, że prawidłowa wykładnia art. 64 pkt 2 u.p.s. powinna prowadzić do wniosku, że relacje rodzinne z matką stanowią uzasadnione okoliczności do zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Oś sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy D. prawidłowo ustalił wysokość opłat, jakie D. K. jest zobowiązana uiszczać w związku z pobytem jej matki Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w K.. Na wstępie zauważenia wymaga, że skarżąca jako zstępna (córka) niewątpliwie należy do grona osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt matki Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w K., co jednoznacznie wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.s., którego brzmienie nie uległo zmianie od daty uchwalenia ustawy. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Idąc dalej, z treści wydanych w sprawie decyzji wynika, że Wójt Gminy D. w okresie między [...] lipca 2016 r. a [...] maja 2020 r. naliczył skarżącej opłatę za pobyt Z. K. w maksymalnej przypadającej na nią wysokości (1/4 z różnicy pomiędzy kosztami utrzymania w DPS a opłatą uiszczaną przez Z. K.), z uwagi na odmowę przez skarżącą wzięcia udziału w wywiadzie środowiskowym. Od dnia [...] czerwca 2020 r., w związku z ustaleniem sytuacji dochodowej rodziny D. K., organ I instancji wziął natomiast pod uwagę kryterium dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 u.p.s. Zdaniem Sądu dokonane przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy wyliczenia są błędne, co musiało skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. W swoich rozważaniach organy rozstrzygające w sprawie pominęły bowiem, że w okresie, za który ustalana była sporna opłata, zmianie uległy przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowiące podstawę do ustalenia spornej opłaty, co w realiach rozpoznawanej sprawy miało wpływ na jej wynik. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] października 2019 r. wysokość spornej opłaty mogła zostać ustalona albo na podstawie umowy cywilnoprawnej, albo na podstawie decyzji. Przy czym w obowiązujących wówczas przepisach szczegółowo uregulowano tylko sposób ustalenia wysokości opłaty na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., który do dnia [...] października 2019 r. stanowił wyłączną podstawę ustalania wysokości spornej opłaty, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Art. 103 ust. 2 u.p.s., do którego odwołuje się art 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2019 r., stanowił przy tym, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b. Z przepisów nie wynikało natomiast co należy zrobić w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do uiszczania opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej odmówi zawarcia takiej umowy. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona w orzecznictwie, w którym wyjaśniano, że co prawda z przepisów ustawy o pomocy społecznej określających zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, iż należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich mieszkańca domu (małżonka, zstępnych, wstępnych) w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy, to zawarcie tej umowy służy jedynie określeniu opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Jeżeli więc obowiązek taki nie jest wykonywany przez zobowiązane do tego osoby dobrowolnie, to wówczas niezbędna jest konkretyzacja tego obowiązku poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu administracyjnego. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/17, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2981/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie prawnym do dnia [...] października 2019 r. skonkretyzowanie i zindywidualizowanie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następowała więc albo w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. i wówczas organ właściwy miał obowiązek wziąć pod uwagę kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s., a także "wysokość dochodów i możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., albo w drodze decyzji o ustaleniu opłaty na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. przy wzięciu pod uwagę tylko i wyłącznie kryterium dochodowego. Jak bowiem wskazywano w orzecznictwie, w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Co przy tym istotne, w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do współdziałania z organem pomocy społecznej – prowadzącym postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej w postaci ustalenia wysokości odpłatności osoby bliskiej strony postępowania w domu pomocy społecznej – odmawiała udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, bądź unikała ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy w inny sposób uniemożliwiała pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia owego wywiadu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ może ustalić istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i osobistej tej strony postępowania na podstawie innych dostępnych dowodów, zgodnie z regułą wynikającą z art. 75 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 33/19). Co prawda w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej podstawowym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby z niej korzystającej bądź jej rodziny, jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to niemożność jego przeprowadzenia nie uniemożliwia jednak organowi dokonania ustaleń i oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej uczestnika postępowania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym zakresie organ stosownie do normy art. 75 § K.p.a. jako dowód może dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodami umożlwiającymi dokonanie ustaleń w tym zakresie mogą być zaświadczenia o wysokości dochodów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 722/19). W art. 107 ust. 5b u.p.s. ustawodawca wskazał bowiem, na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Na mocy art. 105 ust. 1 u.p.s., jednostki sektora finansów publicznych i organy administracji publicznej, a także inne wskazane w tym przepisie są natomiast obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku kierownika ośrodka pomocy społecznej, dyrektora centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia [...] lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub pracownika socjalnego udostępnić informacje, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej, dla ustalenia wysokości odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej lub dla weryfikacji uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, wysokości tych świadczeń lub odpłatności za te świadczenia. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2019 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano również, że nawet przy przyjęciu stanowiska, że organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, aby nałożyć na nią opłatę w pełnej wysokości po odmowie wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, niezbędnym byłoby pouczenie zobowiązanego o konsekwencjach odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd [...]). Do dnia [...] października 2019 r. nie istniał więc przepis prawa, który uprawniałby organ właściwy do nałożenia na osobę zobowiązaną opłaty w maksymalnej wysokości – tj. przypadającej na osobę zobowiązaną części z różnicy pomiędzy kosztami utrzymania w DPS a opłatą uiszczaną przez jego mieszkańca – w przypadku odmowy wyrażenia przez nią zgody na wzięcie udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano natomiast stanowisko, że w tym przypadku organ powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność wysokości uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną dochodów. Dopiero na mocy obowiązującego od dnia [...] października 2019 r. art. 61 ust. 2e u.p.s., dodanego przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690; dalej: "ustawa nowelizująca"), organ jest uprawniony do naliczenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w maksymalnej części przypadającej na osobę zobowiązaną, bez konieczności prowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji dochodowej tej osoby. Jak bowiem wynika z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż po wydaniu decyzji o umieszczeniu Z. K. w DPS w K. organ I instancji wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u D. K.. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. ośrodek ten poinformował, że D. K. nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym niemożliwe jest skuteczne realizowanie postępowania." Do pisma dołączono dwie notatki służbowe specjalisty pracy socjalnej mgr A. R.. Z notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że pracownik socjalny nawiązał kontakt telefoniczny z D. K.. W trakcie rozmowy pracownik przedstawił cel swojego telefonu. D. K. wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2016 r. pomiędzy godziną 9:00 a 10:00. W trakcie rozmowy pracownik uzyskał również informację, że D. K. prowadzi działalność gospodarczą, mąż natomiast nie pracuje. Z kolei w z notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że w tym dniu zadzwoniła do ośrodka D. K., która w trakcie rozmowy była bardzo wzburzona i oświadczyła, że wszystko sobie przemyślała i nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Stwierdziła, że nie życzy sobie wizyty w domu i nie poda swoich dochodów (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Po otrzymaniu wskazanych powyżej dokumentów organ I instancji nie wszczął jednak postępowania w sprawie w celu wydania decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i w jego toku nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie sytuacji finansowej rodziny skarżącej. W dniu [...] listopada 2018 r., a więc prawie dwa lata po ostatniej próbie zweryfikowania sytuacji finansowej skarżącej, organ I instancji wystąpił natomiast ponownie do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącej i w dniu [...] stycznia 2019 r. uzyskał informację, że skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z notatki służbowej specjalisty pracy socjalnej mgr W. K.-O. z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że w dniu [...] grudnia 2018 r. udała się do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownik zastał D. K., jednakże po przedstawieniu się przez domofon D. K. nie wyraziła zgody ani na wpuszczenie do mieszkania ani na wizytę w ośrodku (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu opisane powyżej dokumenty nie mogły stanowić podstawy do ustalenia skarżącej do dnia [...] października 2019 r. (a więc do dnia wejście w życie art. 61 ust. 2e u.p.s.) opłaty w maksymalnej przypadającej na nią wysokości. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca każdorazowo została zawiadomiona na piśmie o chęci przeprowadzenia przez organ wywiadu środowiskowego, ani – co szczególnie istotne – o konsekwencjach niewyrażenia zgody na jego przeprowadzenie. Idąc dalej, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2019 r. (a więc już po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia [...] lipca 2019 r.) organ I instancji ponownie wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącej, i w dniu [...] stycznia 2020 r. taki wywiad środowiskowy został przeprowadzony. Podczas wywiadu środowiskowego skarżąca pod odpowiedzialnością karną za złożenie fałszywego oświadczenia zadeklarowała, że otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto, natomiast jej mąż w wysokości [...] zł netto – według stanu na grudzień 2019 r. (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). Po tych dokumentach w aktach sprawy znajduje się adnotacja służbowa Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. mgr L. S. z dnia [...] lutego 2020 r., z której wynika, że w dniu [...] lutego 2020 r. przeprowadziła ona rozmowę telefoniczną z Dyrektorem OPS w Ś. i zwróciła się z prośbą o uzupełnienie informacji dotyczących dochodów w rodzinie D. K.. Według pracownika socjalnego z wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. wynikało, że "dochody wskazane przez p. D. K. są nieprawidłowo podane i nie są potwierdzone dokumentem ZUS" (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] lutego 2020 r. OPS w Ś. wynika przy tym, że pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania D. K., która przez domofon poinformowała, że nie chce żadnych rozmów na wskazany temat i nie udostępni żadnych dokumentów potwierdzających sytuację finansową jej i jej męża (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Następnie, w związku z pismem skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r. negującym zasadność wnoszenia przez skarżącą opłat, organ I instancji ponownie wystąpił do OSP w Ś. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącej. W konsekwencji w dniu [...] czerwca 2020 r. doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas którego skarżąca przedstawiła kopie decyzji ZUS o wysokości swojego świadczenia emerytalnego od dnia [...] marca 2020 r. w wysokości [...] zł netto oraz jej męża w wysokości [...] zł netto (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji). W kontekście powyższego wskazać należy, że Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że do skutecznego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego doszło dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r. Owszem, to podczas tego wywiadu środowiskowego skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające wysokość otrzymywanych przez małżonków świadczeń emerytalnych, jednak nic nie stało na przeszkodzie, aby organ I instancji samodzielnie zgromadził te dokumenty (art. 105 ust. 1 u.p.s.). Pracownik socjalny poddając w wątpliwość prawidłowość dochodów zadeklarowanych przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2020 r. nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że "dochody są nieprawidłowo podane" – w aktach sprawy brak dokumentów wskazujących, że organ weryfikował podane dane w odpowiednich bazach, rejestrach, lub wystąpił w tej sprawie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zadeklarowane przez skarżącą wysokości świadczeń emerytalnych – [...] zł i [...] zł według stanu na grudzień 2019 r. nie odbiegają przy tym znacząco od kwot wynikających ze znajdujących się w aktach decyzjach ZUS, które – co istotne – obrazują wysokość świadczeń po dokonanej w dniu [...] marca 2020 r. waloryzacji (kwoty [...] zł i [...] zł). W tej sytuacji zdaniem Sądu od dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji winien naliczyć skarżącej opłatę za pobyt matki w DPS w K. przy uwzględnieniu zarówno kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b, jak i przy uwzględnieniu możliwości, o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., o czym stanowi art. 61 ust. 2d u.p.s. Przepis ten, który wszedł w życie wraz z art. 61 ust. 2e w dniu [...] października 2019 r. wskazuje, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Treść art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] maja 2021 r. mogła przy tym budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, które jednak zostały ostateczne rozwiane przez ustawodawcę. Mogło bowiem pojawiać się pytanie, czy występujący w art. 61 ust. 2d u.s.p. zwrot "z uwzględnieniem ograniczeń" odnosi się wyłącznie do ograniczeń wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 (kryterium dochodowe), czy także ograniczeń wskazanych w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jednakże, na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 803), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia art. 103 u.p.s. w ten sposób, że dotychczasowy ustęp drugi podzielił na dwa odrębne ustępy. Art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] maja 2021 r. stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Z kolei art. 103 ust. 3 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] maja 2021 r. stanowi, że zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy, o której mowa w ust. 2, lub w drodze decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d i 2e, z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b, nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a. W uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy wskazano, że "w art. 1 w pkt 21 zaproponowano doprecyzowanie brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dzieląc go na dwie jednostki redakcyjne, tak, aby wyeliminować wątpliwości, jakie reguły są stosowane przy ustalaniu odpłatności, a jakie przy jej ewentualnej zmianie". Skoro przy tym ustawodawca przy okazji omawianej nowelizacji nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który wciąż odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s. uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ właściwy przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. Reasumując, do dnia [...] października 2019 r. przepisy ustawy o pomocy społecznej nie stanowiły, że odmowa przez osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty wzięcia udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym jest równoznaczna z ustaleniem opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej w pełnej wysokości. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przed tą datą organ I instancji podjął jakiekolwiek czynności w celu samodzielnego ustalenia sytuacji majątkowej rodziny i wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca została pouczona, że brak ujawnienia organowi I instancji sytuacji finansowej rodziny (brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego) będzie skutkowało naliczeniem opłaty w maksymalnej wysokości. Dopiero w dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji nadał do skarżącej sporządzoną w dniu [...] marca 2020 r. w oparciu o art. 103 ust. 2 u.p.s. umowę o ponoszenie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej określającą D. K. opłaty w pełnej wysokości (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). W piśmie przewodnim do tej umowy organ I instancji po raz pierwszy pouczył skarżącą, że odmowa zawarcia umowy spowoduje konieczność ustalenia ponoszenia przez D. K. opłaty za pobyt Z. K. w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. Organ I instancji nadmienił także, że "odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowała konieczność naliczenia opłaty w pełnej wysokości" (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Tymczasem organ I instancji już za pierwszym razem, gdy skarżąca odmówiła wzięcia udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, winien był wydać decyzję o wysokości opłaty na mocy art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana jest bowiem wówczas, gdy organ jest w stanie zweryfikować dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wprost mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Nieudolny sposób, w jaki organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie doprowadził natomiast do nałożenia na skarżącą obowiązku zapłaty zaległej kwoty z tytułu opłaty za pobyt D. K. w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] lutego 2021 r. w łącznej wysokości [...] zł dopiero w dniu [...] marca 2021 r., choć skarżąca po raz pierwszy odmówiła wzięcia udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym już prawie pięć lat wcześniej. Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organy rozstrzygające w sprawie przy ustalaniu skarżącej opłaty za pobyt Z. K. w domu pomocy społecznej nie mogły wziąć pod uwagę okoliczności otrzymania przez rodzeństwo skarżącej R. K. i J. W. w darowiźnie od matki nieruchomości położonej w M. Obowiązek uiszczenia opłaty przez skarżącą istnieje niezależnie od wysokości opłaty ustalonej względem jej rodzeństwa. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej jasno bowiem wynika, że opłatę dzieli się proporcjonalnie na wszystkie osoby zobowiązane i to w obrębie przypadającej na każdą z tych osób kwot mogą następować ewentualne zwolnienia lub obniżenia z powodu sytuacji dochodowej tych osób. Jak już bowiem wskazano, każdy ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, jednakże różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Wskazana konkluzja znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s., z którego wyraźnie wynika, że nakładając wskazaną opłatę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej, a odpłatność ta nie zwiększa się w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawna, lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b ustawy. Co przy tym istotne, to gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej pokrywa różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty. Zwolnienie R. K. z obowiązku ponoszenia opłaty oraz zobowiązanie J. W. do ponoszenia opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie nie wpływa na wysokość zobowiązania skarżącej, ale wysokość opłaty, którą zobowiązana jest ponieść gmina. Tym samym, nieporozumienia i konflikty rodzinne, jak również fakt dokonania przez matkę skarżącej darowizny na rzecz dwójki dzieci pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż darowanie nieruchomości nie ma wpływu na zasady określania opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2, 2d i 2e u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy rozstrzygające w sprawie zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Określając wysokość opłaty za pobyt Z. K. w DPS w K. za okres między [...] lipca 2016 r. a [...] grudnia 2019 r. organ I instancji przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sytuacji dochodowej D. K. w latach 2016-2020 (art. 105 ust. 1 u.p.s. i art. 107 ust. 5b u.p.s.). Wysokość opłat za ten okres musi bowiem uwzględniać treść art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., tj. wskazane w nim kryterium dochodowe. Z kolei przy ustalaniu opłaty za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji musi uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. Ustalając wysokość opłaty przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości" skarżącej organ I instancji ma obowiązek zweryfikować w poszczególnych okresach nie tylko wysokość dochodów, ale również możliwości płatnicze strony skarżącej, uwzględniające wysokość wydatków koniecznych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie sposób bowiem znaleźć racjonalnego i zgodnego z zasadą słuszności i sprawiedliwości uzasadnienia do tego, aby wszyscy podatnicy partycypowali w kosztach pobytu podopiecznego w domu pomocy społecznej z tej przyczyny, że osoby zobowiązane do pokrywania tych kosztów z uwagi na ciążący na nich obowiązek alimentacyjny, traktują wszystkie swoje wydatki (a więc nie tylko wydatki niezbędne) priorytetowo względem opłaty z tytułu pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] września 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).