II SA/Po 714/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Nr [...], znak [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Postanowieniem z dnia [...]2009 r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zawiesił postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – obiekt parterowy z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki – realizowanej na działce nr [...] w m. B. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W toku postępowania kontrolnego prac prowadzonych na działce nr [...] w m. B., inwestora zobowiązano do dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z pomiarami geodezyjnymi dotyczącymi lokalizacji obiektu w nawiązaniu do granic działki. W oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty ustalono, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] prowadzona jest prawidłowo. Odległości obiektu są zgodne z przepisami - warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z projektem zagospodarowania terenu. W toku postępowania, do organu skierowane zostało pismo K. B., wraz z załączoną mapką pomiarów działki nr [...] w m. B. wykazującą nieprawidłowości w zachowaniu odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej. W związku z treścią przedstawionych przez skarżącego dokumentów PINB podjął działania celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jednakże, w trakcie postępowania geodeta powiatowy poinformował organ, iż sporna granica w rzeczywistości dopiero wymaga ustalenia, co powinno nastąpić w drodze przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do organu wpłynęło pismo inwestora informujące, że przed Sądem Rejonowym w W. toczy się sprawa o zasiedzenie prawa własności działki nr ewid. [...] przez "A s.j.", której wspólnikiem jest inwestor. Wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...].2009 r. sygn. akt I Ns 303/08 Sąd stwierdził zasiedzenie prawa własności działki nr [...] przez "A s.j.", jednak postanowienie to wciąż jest nieprawomocne. Powyższe okoliczności, tj. toczące się postępowanie w sprawie zasiedzenia przez inwestora działki nr [...] – uzasadniły w ocenie PINB zawieszenie postępowania dotyczącego zgodności prowadzenia budowy na działce nr [...] z wydanym dnia [...]2007r. pozwoleniem na budowę. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie wniósł K. B. podnosząc, że postępowanie w sprawie zasiedzenia przez "A s.j." działki nr [...] może trwać wiele lat, a jego wynik jest nie do przewidzenia. Natomiast kwestia usytuowania budynku w odniesieniu do granic działki jest faktem. Z kolei zawieszenie postępowania spowoduje, że inwestycja nadal będzie realizowana z naruszeniem przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...].2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podzielił stanowisko PINB i wyjaśnił, że nabycie prawa własności dz. nr [...] poprzez zasiedzenie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie czy inwestor dokonując budowy budynku mieszkalnego dochował warunków technicznych jakie powinno spełniać usytuowanie obiektów budowlanych. Skargę do sądu administracyjnego wniósł K. B. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jako błędnego. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem działki nr [...] i przedstawił organowi wiarygodną dokumentację geodezyjną. Wszczęcie przez inwestora postępowania w sprawie zasiedzenia działki skarżącego nie może uzasadniać zawieszenia postępowania w sprawie zgodności prowadzenia budowy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej ppsa). W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż inwestor – M. Ł. na podstawie decyzji z [...]2007 r. realizuje proces budowlany na działce nr [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż w ocenie K. B. – właściciela działki sąsiedniej (nr [...]) inwestycja realizowana jest w granicy jego działki, w sposób niezgodny prawem. Z tych względów wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające, co do zgodności prowadzenia budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym (k. 6 akt adm.). W toku tego postępowania inwestor wystąpił do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia przez niego działki nr [...] stanowiącej własność K. B.. Kwestią sporną pozostaje znaczenie toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie zasiedzenia działki nr [...], dla oceny zgodności prowadzenia budowy na działce nr [...] z wytycznymi pozwolenia na budowę, w szczególności zaś zasadność zawieszenia wskazanego postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału, w niniejszej sprawie pozwolenie takie zostało wydane i pozostaje ono nadal w obrocie prawnym. Decyzja ta korzysta, więc z domniemania jej zgodności z prawem. Fakt ten jest o tyle istotny, że pozwolenie na budowę wydawane jest po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w zakresie wskazanym ustawą Prawo budowlane oraz po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Dodatkowo pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz inne dokumenty, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wspomnianą decyzją z [...].2007 r. właściwy organ nie tylko udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, ale również zatwierdził przedłożony przez niego projekt budowlany, który został również dołączony do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Przyjmując domniemanie zgodności z prawem decyzji z [...].2007 r. wskazać należy, iż w tej decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa przedstawiony został m.in. projekt zagospodarowania działki inwestora, obejmujący określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). We wspomnianym Projekcie zagospodarowania działki, projektant wskazał, iż podstawą sporządzonego przez niego opracowania jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy P. z [...].2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] w m. B., gm. P. oraz decyzja Wójta Gminy P. z [...].2007 r. zmieniająca tę decyzję. Obydwie decyzje również zostały załączone do akt administracyjnych niniejszej sprawy. W pkt IV decyzji ustalającej warunki zabudowy (z uwzględnieniem wprowadzonej decyzją z [...].2007 r. zmiany) zawarte zostały ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, które m.in. ustalają obowiązującą linię zabudowy oraz lokalizację planowanego budynku mieszkalnego. W świetle powyższego, ocena legalności przedmiotowego procesu inwestycyjnego winna zostać dokonana pod kątem zgodności zrealizowanych prac z wytycznymi określonymi w pozwoleniu na budowę. Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały jednak, że postępowanie w takim zakresie nie może być prowadzone, bowiem ziściły się przesłanki zawieszenia, o których mowa art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podstawą zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na tej podstawie jest zasadne wyłącznie wtedy gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W konsekwencji, zawieszenie uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rezultacie, organ rozważając potrzebę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2006, s. 447 in.). W świetle powyższego, dla stwierdzenia trafności tego orzeczenia, konieczne byłoby ustalenie związku przyczynowego pomiędzy kwestią nabycia własności działki nr [...] przez inwestora, a oceną dochowania przez niego warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Analiza załączonej do akt sprawy dokumentacji prowadzi jednak do wniosku, o braku związku przyczynowego pomiędzy toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem w sprawie zasiedzenia działki nr [...], a toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie oceny zgodności prowadzenia budowy na działce nr [...] z ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Orzekając organy obu instancji zobowiązane były, bowiem ustalić jakie warunki realizacji spornej inwestycji zostały nałożone na inwestora w pozwoleniu na budowę. W świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów przedmiotem szczególnej analizy winien być przy tym projekt zagospodarowania działki inwestora oraz decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W następnej kolejności, opierając się na ustaleniach faktycznych aktualnych w chwili orzekania, dokonać należało oceny zgodności zrealizowanych robót z wymogami pozwolenia na budowę W konsekwencji, przyjąć należy, że dla dokonania tej oceny, bez znaczenia pozostaje okoliczność komu przysługuje tytuł prawny do działki nr [...]. Reasumując, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa i z tego powodu postanowienia organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ppsa, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt III wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy