II SA/Po 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiana regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W. postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W.. W uzasadnieniu skarżący wskazał na błędy proceduralne, jakich miał się dopuścić Burmistrz Miasta. Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia należało bowiem najpierw wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Wada ta miała istotne znaczenie, gdyż w jej wyniku doszło do likwidacja stanowiska pracy zajmowanego przez skarżącego i utraty zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że Straż Miejska w W. została utworzona na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. Następnie podjęta została uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r., która nadała Straży Miejskiej w W. regulamin. Ustawodawca przeniósł jednak później kompetencję do określania regulaminu dla straży gminnych na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku straży, które włączone są w strukturę urzędu gminu albo miasta. Tym samym organem upoważnionym do zmiany dotychczasowej regulacji był Burmistrz Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Należy przy tym zaznaczyć, że powyższe wyliczenie aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że sąd nie może poszerzyć tego wyliczenia o inne rozstrzygnięcia, niewskazane wyraźnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rozważana skarga z dnia [...] sierpnia 2016 r. (k. 2-7 akt sądowych) dotyczy zarządzenia nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w W.. Analizując powołane zarządzenie należy zdaniem Sądu uznać, że nie stanowi ono aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Wymieniony akt nie stanowi bowiem decyzji, postanowienia, aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach jednostki. Nie stanowi on również indywidualnej interpretacji podatkowej albo opinii zabezpieczającej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Rozważane zarządzenie nie zawiera przy tym norm generalnych i abstrakcyjnych, wobec czego nie jest aktem prawa miejscowego w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zarządzenie to nie zalicza się ponadto do aktów nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Kwestionowane zachowanie organu administracji publicznej nie dotyczy poza tym bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Omawiane zarządzenie nie może być również uznane w ocenie Sądu za akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Cechą charakterystycznych rozstrzygnięć, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie, jest bowiem związek podjętego rozstrzygnięcia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Konsekwentnie zatem akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. powinien być skierowany na zewnątrz, do adresatów nie powiązanych organizacyjnie z danym organem administracji publicznej. Ponadto powinien on oddziaływać w sposób władczy na sferę praw i obowiązków podmiotów poddanych kompetencji właściwego organu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że statut straży miejskiej w W. został nadany na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie nadania statutu Straży Miejskiej w W.. Zgodnie z § 1 ust. 2 powołanego statutu, przedmiotowa Straż Miejska działa w strukturze Miasta i Gminy W.. Konkluzja ta została powtórzona w § 1 ust. 2 Regulaminie Straży Miejskiej w W., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie Regulaminu Straży Miejskiej w W.. Regulacja ta pozostaje zarazem w zgodzie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U z 2013 r., poz. 1383 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje bowiem, że straż jest jednostką organizacyjną gminy. Jak wynika przy tym z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, rada gminy może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu gminy. W takim przypadku szczegółową strukturę organizacyjną straży określa regulamin straży nadawany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Straż miejska nie stanowi zatem podmiotu odrębnego od gminy, a jej funkcjonariusz nie mają statusu organu administracji publicznej. Stanowi ona natomiast wyłącznie zespół ludzi wyodrębniony ze względów organizacyjnych w strukturze urzędu gminy albo miasta Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczy wewnętrznego sposobu organizowania struktury i pracy w Urzędzie Miejskim w W.. Nie jest to zatem akt lub czynność skierowana na zewnętrzną, które oddziaływałyby na sferę prawną mieszkańców miasta. Analizowane zarządzenie odnosi się bowiem w istocie do samego organu administracji publicznej, tj. do Burmistrza Miasta, który przy pomocy Urzędu Miejskiego w W. realizuje swoje zadania. Konsekwentnie zatem nie można uznać, że poruszane zarządzenie odpowiada opisowi z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uwaga ta prowadzi z kolei do wniosku, że przedmiotem skargi z dnia [...] sierpnia 2016 r. uczyniono rozstrzygnięcie niewymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym skargę tę należy uznać za niedopuszczalną, co z kolei skutkował jej odrzuceniem. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 16 § 2, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik