II SA/Po 716/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., odmówił D. C. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2020 r., D. C. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w K. w okresie od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Zdaniem organu I instancji informacja publiczna, o którą zawnioskowano jest informacją publiczną, której przygotowanie z uwagi na obszar finansowania działalności kulturalno-oświatowej, wymaga przeanalizowania i przeliczenia szeregu dokumentów finansowych, organizowanych programów, akcji, planów i konspektów oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników jednostki. Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w przedmiotowej sprawie wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych. Jej udzielenie wymagałoby bowiem w pierwszym rzędzie wyselekcjonowania wszystkich programów i akcji spełniających kryteria określone w sposób zgeneralizowany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co z kolei wymagałoby sporządzenia – na podstawie szczegółowej i bardzo pracochłonnej analizy opisu każdego programu i akcji – ich wykazu pod kątem wytworzenia nowej informacji publicznej, zgodnie z kryteriami określonymi we wniosku. Powyższe oznacza, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. W konsekwencji pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] wezwano wnioskodawcę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano wnioskodawcę, że informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpił, jest informacją publiczną przetworzoną, a także pouczono, że w przypadku braku wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe wezwanie wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi. Tym samym wnioskodawca nie wykazał jakichkolwiek przesłanek świadczącym o tym, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2020 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie uznania wnioskowanych informacji za informację przetworzoną. Wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, a warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością przejrzenia i przeanalizowania dużej ilości dokumentów, co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że działania administracji jednostki w obszarze kulturalno - oświatowym są realizowane na dużą skalę, zatem przygotowanie informacji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę wymaga przejrzenia i przeanalizowania programów, projektów i akcji odnoszących się do wskazanego we wniosku obszaru i na tej podstawie sporządzenia stosownego wykazu działań i dokonania opisu współpracy w tym obszarze pionu służby zdrowia i penitencjarnego. Wskazany ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji słusznie ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że zdaniem skarżącego żądania informacja nie jest informacją przetworzoną, albowiem dotyczyła jedynie wskazania akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią i chorobami społecznymi, tj. jedynie ich wymienienia, bez jakiegokolwiek dodatkowego opisu i dotyczyła wyłącznie okresu od dnia [...] czerwca do dnia [...] grudnia 2018 r. Organ ma przecież wiedzę w jakich akcjach uczestniczył i ich podanie nie wymaga znacznego nakładu prac. Okres czasu, którego dotyczy wniosek to okres półroczny, co przeczy tezie o konieczności angażowania znacznych nakładów pracy. Wobec tego nie można przyjąć, by żądana informacja z uwagi na jej zakres przedmiotowy i czasowy wymagała czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacja taka nie jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. W niniejszej sprawie skarżący domaga się jedynie technicznego zestawienia danych, a nie jakościowo nowej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie udzielenia D. C. informacji publicznej w zakresie wskazania zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w K. w okresie od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w K. jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego w K. prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała – warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia dodatkowych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Zdaniem Dyrektora Okręgowego udostępnienie skarżącemu informacji o zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w K. w okresie od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem szeregu dokumentów w zakresie organizowanych programów, akcji, planów i konspektów, co wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych w celu stworzenia odpowiednich zestawień, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie jest prawidłowa i zgodna z prawem. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 4 akt adm.). Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Jednocześnie Dyrektor Zakładu Karnego w K. w sposób prawidłowy pouczył skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku, nie odpowiadając na wezwanie organu. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Zdaniem Sądu nie ma również podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. wskazać należy, że choć w niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił o żądane informacje za okres od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r., to Sąd z urzędu posiada wiedzę, że skarżący złożył tożsame żądania pismami z dnia [...] lutego, [...] lutego i [...] lutego, z ograniczeniami czasowymi od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]), od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]) i od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]). Okoliczność rozdzielenia żądanych informacji publicznych przez skarżącego fizycznie na kilka wniosków, złożonych w parodniowych odstępach nie zmienia faktu, że de facto jest to jedno żądanie dotyczące większej ilości informacji publicznej, rozdzielone tak, aby pozornie stanowiły żądanie udostępnienie informacji prostej, a nie przetworzonej. Konkludując, skoro Dyrektor Zakładu Karnego w K. prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XVI zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] września 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.