II SA/Po 717/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXI 1/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 roku oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr 83, poz. 1717), orzekło o : ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na bocznym odcinku ulicy D., opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej, położonej w P. przy ulicy N. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U., arkusz mapy [...], działka nr [...], stanowiącej dnia 24 stycznia 2012 roku własność H. J., spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi, zobowiązaniu H. J. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie. Organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi H.J. będącej właścicielem opisanej w sentencji decyzji nieruchomości, położonej przy ulicy N. Skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej przy ulicy N. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] złotych. Przebieg postępowania oraz dowód w postaci operatu szacunkowego zostały szczegółowo opisanej i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od decyzji odwołanie złożyła H. J., wskazując na zalewowy charakter działki, uciążliwie sąsiedztwo, napowietrzne przyłącze energetyczne, brak przyłącza telefonii stacjonarnej oraz ogromną uciążliwość związaną z natężeniem ruchu powstałym po wybudowaniu drogi jako czynniki Odwołanie nie zostało podpisane, wobec czego pismem z dnia 31 lipca 2015 roku strona została wezwana do uzupełnienia w/w braku formalnego odwołania, w terminie 7 dni. W wyznaczonym terminie odwołująca nie uzupełnienia wskazanego braku formalnego pisma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r. na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania W motywach uzasadniających podano, iż ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. W świetle przepisów art. 63 oraz art. 64 w związku z art. 140 Kpa, nie może budzić wątpliwość, iż jednym z wymogów formalnych odwołania jest opatrzenie go podpisem osoby uprawnionej (czy to samej strony czy też jej należycie ustanowionego pełnomocnika). W/w brak formalny uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie nie zostało podpisane. Brak ten nie został również uzupełniony na wezwanie organu. Powyższe skutkuje iż odwołanie jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpoznawane. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez H. J do sądu administracyjnego z wnioskiem o : 1. uwzględnienie skargi w całości przez SKO na podstawie art. 54 § 3 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia w sprawie, 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA w Poznaniu w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w trybie samokontroli, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO. W opinii skarżącej doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 i art. 44, art. 63, 64 i 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącej awizo, a w konsekwencji do błędnego uznania, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia odwołania, a następnie że skarżąca nie podpisała odwołania, co skutkowało zastosowaniem art. 134 k.p.a.. rażącego naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie z art. 44. § 1. K.p.a. w razie braku możliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy , w tym przypadku INpost, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w§ 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W tej sprawie, jak podała skarżąca zaświadczenia - awizo, którego kopię załączono, nie otrzymałam i nie jest zgodne z prawdą, że pozostawiono je w mojej skrzynce pocztowej pod adresem ul. N. Pozostawiono je w skrzynce pocztowej pod adresem ul. N., a później mieszkający pod tym adresem pozostawił w skrzynce pod adresem ul. N. Na podstawie zeznań świadka, M. W., zamieszkałej przy ul. N., informuję, iż często a nawet bardzo często, zdarza się pozostawić korespondencję pod niewłaściwym numerem - albo N. a, albo N., a nie w skrzynce pod adresem N., właściwym dla mojej korespondencji. Zdarza się też pozostawienie korespondencji umieszczając ją po prostu w płocie. Dalej skarżąca podała, że nie wiedziała, iż awizo mi przekazane przesłane było z SKO, ponieważ w placówce pocztowej, w tym przypadku placówce Inpost - korespondencji już nie było (awizo otrzymałam po około miesiącu i nie wiedziałam czego dotyczy). Kolejnego pisma - postanowienia z dnia 17 lutego 2016 roku nie mogłam podjąć - było zaadresowane na ul. D. Postanowienie zostało mi przekazane dopiero w dniu 19 lipca 2016 roku, w odpowiedzi na moje pytanie z dnia 21 czerwca 2016 roku. W całej sprawie skarżąca twierdzi że nie otrzymałam więc żadnej korespondencji z SKO. Dalej podkreślono, że zadaniem organu jest przede wszystkim zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Określają to przepisy o doręczaniu pism, gdzie w art. 42 § 1 k.p.a. przyjmuje się zasadę bezpośredniego doręczania w mieszkaniu adresata lub miejscu pracy. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma osobiście pozostaje zastępcze doręczenie pisma domownikowi, sąsiadowi, dozorcy (wg przepisu zakładającego, że osoby te przekażą pismo adresatowi), a następnie możliwość zastępczego doręczenia (adresat odbiera sam pismo w placówce pocztowej lub urzędzie gminy), co wynika z treści art. 43 i art., 44 § 1-3 k.p.a. Jeśli więc założeniem przywołanych regulacji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do tego, że strona zostanie skutecznie powiadomiona o wszczętym postępowaniu i załatwieniu sprawy, to niewątpliwie wszelkie zawiadomienia i inne doręczania powinny mieć miejsce pod adresem, pod którym strona faktycznie przebywa. Doręczenie zastępcze podlega ścisłym procedurom i aby było skuteczne wymaga spełnienia wszystkich zgodnych z prawem wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które faktycznie nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. W tej sprawie skarżąca twierdzi, że nie odebrała pisma z SKO, w którym wzywano , do podpisania złożonego odwołania, ponieważ nie otrzymała awizo na czas. Wezwanie zostało najpierw dostarczone pod adres N., następnie przekazane pod adres N., a dopiero potem przekazano skarżącej. Podobnie stało się z zaskarżonym postanowieniem, które zostało z niewiadomych przyczyn wysłane na adres D. W związku z powyższym w niniejszej sprawie ostatecznie naruszono art. 8. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), art. 10. § 1. (Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.), a także art. 6, 7, 9, 11, art. 107 § 3 w związku z art. 126 oraz opisanych wyżej art. 63 i 64 k.p.a. Ponadto w sprawie bezpodstawnie zastosowano art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazano iż strona podała jako adres do doręczeń: ul. N., nie precyzując budynku literą. Abstrahując od prawdziwości twierdzeń zawartych w skardze, konsekwencją nieprecyzyjnego oznaczenia adresu do korespondencji obciążają stronę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO o uznaniu za niedopuszczalne odwołania z tej racji, że skarżąca nie podpisała swojego odwołania pomimo wezwania do uzupełnienia tego braku. Zgodnie z art 119 pkt.3 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz,.781 ) dalej jako p.p.s.a zachodzą przesłanki do rozpoznania tej sprawy w trybie uproszczonym tzn. bez konieczności wyznaczania rozprawy sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne, stosownie do regulacji art. 3 § 1 "p.p.s.a.", sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.) W niniejszej sprawie skarżąca słusznie wskazała , że doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym ogólnych przepisów art. 7, art.8,art.9 oraz art. 107 §3 kpa jak i przepisów art. 43 i 44 kpa regulujących tzw. doręczenie zastępcze i ostatecznie nieprawidłowe zastosowanie art. 134 kpa. Z odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że organ błędnie rozumie określenie adresu zamieszkania. Należy więc doprecyzować, że adres pod który należy kierować korespondencję dla skarżącej jest w P. ulica N. dalej bez żadnego oznaczenia literowego. Jest to istotne w okolicznościach tej sprawy, ponieważ w P. są adresy z oznaczeniem ulica N. i kolejny adres N. Skarżąca zaś twierdzi iż często się zdarza i tak też się zdarzyło w okolicznościach tej sprawy, że zawiadomienia o przesyłce odbieranej za potwierdzeniem odbioru zostawiane są pomyłkowo pod numerem nieprawidłowym - numer [...] z oznaczeniem literowym. Na powyższą okoliczność skarżąca przedstawia dowód z zeznań świadka M. W. Jak wynika z akt administracyjnych odwołanie skarżącej było faktycznie obarczone brakiem jej podpisu. Słusznie więc SKO wystosowało pismo do skarżącej wzywające do podpisania odwołania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Powyższe wezwanie jednak do skarżącej nie dotarło właśnie z racji błędnego odczytania adresu i nie pozostawienia awiza we właściwej skrzynce odbiorczej. Procedurę doręczenia zastępczego reguluje przepis art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Należy więc wyjaśnić, że jeżeli obojętnie z jakiej przyczyny zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki pozostawiono w niewłaściwej skrzynce pocztowej to takie zastępcze doręczenie jest nieskuteczne. W ocenie sądu skarżąca uprawdopodobniła obalenie fikcji doręczenia zastępczego. Wezwanie o konieczności podpisania odwołania w istocie do skarżącej nigdy nie dotarło, a fikcja tak zwanego doręczenia zastępczego poprzez dwukrotne awizowanie została skutecznie wzruszona. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność doręczania zastępczego pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Naruszenie powyższych przepisów związanych z brakiem skuteczności doręczenia sprawiło, że organ przedwcześnie zastosował przepis art. 134 kpa zgodnie którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy należy ponownie wezwać skarżącą do podpisania odwołania i zależnie od uzupełnienia tego braku przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ubocznie sąd zwraca uwagę aby skarżąca wiedząc, że zachodzą pomyłki w pozostawianiu awiza miała szczególną uwagę i w tej sprawie uzupełniła brak odwołania poprzez jego podpisanie jeżeli podtrzymuje żądanie rozpoznania merytorycznie jej odwołania od decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Reasumując w ocenie Sądu orzekającego doszło do naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wobec czego Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Kosztami sądowymi Sąd obciążył organ na podstawie art. 200 cyt. ustawy