II SA/Po 719/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotychczasowej i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi D. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych w tym [...] ([...]) złotych podatku od towarów i usług oraz kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. /-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty C.-T. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], którą organ ten: 1. uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]znak [...] udzielone B. F. na dobudowę altany do budynku mieszkalnego w P. na działce nr [...] oraz 2. odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym: Dnia 22 lipca 2008 r. B. F. złożył w Starostwie Powiatowym w C. wniosek o udzielenie pozwolenia na dobudowę altany do budynku mieszkalnego na działce nr [...]w P . Do wniosku tego załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (znak [...]) starosta C.-T., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził przedłożony przez B. F. projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na dobudowę altany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. na działce nr [...]. Pismem z dnia 21 lutego 2009 r., współwłaścicielka działki inwestycyjnej J. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P . Podniosła w nim, że pozwolenie na dobudowę altany do budynku w projektowanym kształcie i rozmiarze nie uwzględnia treści postanowienia Sądu Rejonowego w T., który określa granice uprawnień B. F. w odniesieniu do nieruchomości. J. F. wyjaśniła następnie, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się sprawa o podział majątku pomiędzy nią a B. F. ( [...]). W toku tego postępowania skarżącemu zezwolono jedynie na dobudowanie do budynku wejścia, wybicie drzwi i okna. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał podanie J. F. Staroście C.-T. według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] Starosta Powiatowy w C. postanowił wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 K.p.a. W reakcji na to postanowienie J. F. podtrzymała zarzuty przeciwko pozwoleniu na budowę udzielonemu B. F . Podniosła też, że jako współwłaścicielka nieruchomości (w ½) sprzeciwia się inwestycji. W jej ocenie zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. W konkluzji podała, że skoro nie zawiadomiono jej nawet o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę altany na działce nr [...] w P., to uzasadnione jest wystąpienie o uchylenie ostatecznego pozwolenia budowlanego i orzeczenie o oddaleniu wniosku. Stanowisko w sprawie przedstawił również B. F. (pismo z dnia 20 marca 2009 r.). Wyjaśnił, że na mocy postanowienia Sądu z dnia 27 lipca 2006 r. był upoważniony do przystąpienia do robót adaptacyjnych poprzez wykonanie odpowiednich przeróbek w budynku; podkreślił, iż zgodnie z prawem nie można wejść do kuchni bezpośrednio z podwórza i należy stosować osłonę przez wiatrem i deszczem. Powołując się na stanowisko projektanta budowlanego stwierdził, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczna była budowa altany. Do wykonania robót adaptacyjnych przystąpił po otrzymaniu pozwolenia na budowę. Wraz z pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. J.F. złożyła do akt sprawy postanowienie Sadu Rejonowego w T. z dnia 13 września 2007 r. o sygn. akt [...] , w którym Sąd dokonał wykładni własnego postanowienia z dnia 27 kwietnia 2006 r. Oddalając wniosek (Wójta Gminy D.) o wykładnię uznał, że precyzyjnie wskazano w nim, do wykonania jakich prac na nieruchomości położonej w P. uprawniony jest B. F . Wbrew wątpliwościom wnioskodawcy (Wójta Gminy D.) upoważnienie to nie obejmowało dobudowy altany. Następnie B. F. dostarczył postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w T. z dnia 27 lipca 2009 r., w którym sprecyzowano zakres robót budowlanych, jakie mógł wykonać. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta C.-T., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.): uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak [...] udzielone B. F. na dobudowę altany do budynku mieszkalnego w P. na działce nr [...]oraz odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie Sądu z dnia 27 lipca 2006 r. zastępuje zgodę żony na wskazane w tym postanowieniu prace, jednakże budowa altany przekracza zakres tych prac. Odwołanie od decyzji złożył B. F . Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych oraz sprzeczność tych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie stoi w rażącej sprzeczności z istotą sprawy i godzi w jego interes prywatny. Uznał też, że jest ono nieprawidłowe w kontekście przepisów prawa, społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności oraz zasady współżycia społecznego. Zdaniem B. F. realizowana przez niego altana stanowi zabezpieczenie zwane potocznie "wiatrołapem". Ma ono służyć ochronie przed wiatrem, który nie powinien bezpośrednio nawiewać do pomieszczeń mieszkalnych. Skarżący zaznaczył też, że poprzednie decyzje w pełni akceptowały przyjęte rozwiązania, co zostało potwierdzone pozwoleniem na budowę a skargi i inne postępowania współwłaścicielki nie znalazły uzasadnienia ani potwierdzenia w decyzjach. Nadto, z uzasadnienia orzeczenia Sadu Okręgowego w P. z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt [...]wynika, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zakazania budowy altany, gdyż budowa ta postała poprzedzona odpowiednimi planami. W odpowiedzi na odwołanie J. F. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy ponownie podkreślając, że nie wyraża zgody na budowę altany przy budynku będącym jej współwłasnością. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie sprawy w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że działka nr [...] jest współwłasnością B. F. i J. F . Potwierdza to z księgi wieczystej Kw Nr [...]Sądu Rejonowego w T . Zaistniała zatem przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się J. F., gdyż nie brała ona udziału w postępowaniu, dotyczącym wydania decyzji Starosty C.-T. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego altany, w P. na działce nr [...]. Odnosząc się do istoty sprawy Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy natomiast rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. B. F. w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczeniu wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na działce nr [...] będąc jej współwłaścicielem. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964, Nr 16, poz. 93) "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgodą wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd w zakresie wyrażenia zgody, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem zgodę powinni wyrazić wszyscy współwłaściciele omawianej nieruchomości, będącej współwłasnością. Następnie Wojewoda wskazał, że J.F. zarówno na etapie postępowania wznowieniowego przed organem pierwszej instancji, jaki i w piśmie z 8 lipca 2009 r. sprzeciwiła się realizacji altany. Oznacza to, że brak jest zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych, a w konsekwencji nie został spełniony wymóg z art. 32 Prawa budowlanego w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę. Na marginesie sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że w postanowieniu wstępnym Sąd Rejonowy w T. upoważnił B. F. do wykonania tymczasowo na własny koszt robót adaptacyjnych w postaci: zamontowania drzwi wejściowych, dobudowywania schodów i wykonania okna w innym miejscu w lokalu nr [...] oraz dokonania przeróbki elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej celem urządzenia kuchni w lokalu. Postanowienie to zastępuje zgodę żony tylko w zakresie wskazanych w nim prac, natomiast nie odnosi się do realizacji altany. Skargę od decyzji złożył B. F. podnosząc, że wiatrołap jest już wybudowany. Zaznaczył, że w związku z budową poniósł duże koszty i miał na jej rozpoczęcie stosowne pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. Sąd przeprowadził dowód z wcześniej nadesłanego (na zarządzenie Sędziego) dokumentu w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zatwierdzono przedłożony przez B. F. projekt budowlany obejmujący dobudowę altany do budynku mieszkalnego w P. na działce nr [...] i jednocześnie udzielono pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Decyzja ta została doręczona jedynie skarżącemu B. F. (k. 2 verte akt adm.) i stała się ostateczna. W piśmie z dnia 21 lutego 2009 r. J. F. podniosła, że pomimo, iż jest współwłaścicielką nieruchomości w P., pozbawiona była możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Do wniosku załączyła odpis z księgi wieczystej nieruchomości Kw nr [...], z którego wynika, że zarówno ona jak i B. F. są jej współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej. Mając na względzie powyższe nie może budzić wątpliwości, iż zachodziła podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego przez B. F. oraz udzielonego mu pozwolenia na dobudowę altany, gdyż współwłaścicielka nieruchomości J. F. nie brała w nim udziału bez własnej winy (nie doręczono jej decyzji). Stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są bowiem - zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe otworzyło możliwość i zobligowało organ architektoniczno-budowlany (Starostę C.-T.) do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego przez B.F. i udzielenia mu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłączenie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie powinno być dołączone do wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Natomiast przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy). Powyższe koresponduje z treścią art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku podejmowania robót budowlanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot współwłasności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wynika to z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który od uzyskania takiej zgody warunkuje podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wspólną rzeczą. W przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli, współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Występując o pozwolenie na dobudowę altany do budynku mieszkalnego w P. na działce nr [...] B. F. bezsprzecznie nie uzyskał zgody współwłaścicielki nieruchomości J. F. na wykonanie prac budowlanych na nieruchomości. Złożył co prawda do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, iż "posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę", jednakże było ono oparte na mylnym przekonaniu skarżącego, zresztą konsekwentnie wyrażanym w toku postępowania administracyjnego, że jego prawo do realizacji planowanej zabudowy nieruchomości wynika z postanowienia wstępnego Sadu Rejonowego w T. z dnia 27 lipca 2006 r. i jest koniecznym warunkiem wykonania prac zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi. Zdaniem B. F. uniemożliwienie mu wykonania prac byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem przysługującego mu prawa własności. Ze stanowiskiem skarżącego, co do zakresu posiadanego przez niego prawa do zabudowy, nie można się zgodzić. Organy trafnie zauważyły, że nie jest możliwa rozszerzająca interpretacja postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w T. z dnia 27 lipca 2006 r. o sygn. akt [...]. Orzeczenie to uprawniało skarżącego jedynie do wykonania konkretnie wskazanych w nim prac obejmujących utworzenie w budynku lokalu nr [...] wraz z przynależnościami, lokalu nr [...] wraz z przynależnościami (zgodnie z planem podziału załączonym do opinii biegłego) oraz do wykonania tymczasowo na własny koszt robót adaptacyjnych w postaci: zamontowania drzwi wejściowych, dobudowania schodów i wykonania okna w innym miejscu w lokalu nr [...] oraz dokonania przeróbki instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej celem urządzenia kuchni w lokalu nr [...]. Wątpliwości co do treści postanowienia z dnia 27 lipca 2006 r. zgłosił Wójt Gminy D. wnosząc o wyjaśnienie czy pozwala ono B. F. na dobudowę altany do budynku. Sąd oddalił wniosek o wykładnię postanowienia jednoznacznie stwierdzając, że nie zawiera ono żadnych niejasności. Wskazał, że zakres prac został jednoznacznie wskazany w opinii biegłego (załącznik do postanowienia). Co więcej, konieczność budowy altany nie była podnoszona także w toku postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia. Zdaniem Sądu nie jest też to obowiązkowy element, który musi osłaniać drzwi wejściowe (zob. postanowienie z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I Ns 191/06). Mając to wszystko na względzie stwierdzić należy, że B. F. nie był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2008 r. Nie został spełniony zatem warunek z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro pozwolenie na budowę zostało pomimo to udzielone ostateczną decyzją, to zachodziła potrzeba jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) i wydania orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze Sąd stwierdza, że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podniesiona po raz pierwszy w skardze okoliczność, że roboty zostały już "praktycznie wykonane" nie zmienia faktu, iż decyzję o pozwoleniu na dobudowę altany wydano osobie nie posiadającej wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wnioskiem. Trzeba przy tym podkreślić, że samo przystąpienie do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, nawet jeżeli prace są w zaawansowanym stadium, nie jest przesłanką wyłączającą uchylenie wadliwego pozwolenia budowlanego. W skardze B. F. wyraził też obawy, że zaskarżona decyzja zaprzepaści jego plany związane z rozbudową domu, którym poświęcił już wiele wysiłku i w które zainwestował stosunkowo dużo środków finansowych (w kontekście posiadanych niskich dochodów). Odnosząc się do tych kwestii Sąd może tylko zwrócić skarżącemu uwagę, że wszystkie roboty budowlane, jakie realizował na podstawie pozwolenia na budowę do czasu jego ostatecznego uchylenia nie były samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (gdyż inwestor legitymował się pozwoleniem). Natomiast sam fakt uchylenia pozwolenia budowlanego ma wobec skarżącego taki skutek, że powinien on liczyć się z ewentualnym obowiązkiem podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia dobudowanej altany do stanu zgodnego z prawem, jeżeli w ocenie organów nadzoru budowlanego zachodziłaby konieczność ich podjęcia przez inwestora (art. 50, 51 Prawa budowlanego). Na marginesie sprawy wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, jakie podnosił w odwołaniu, treść uzasadnienia orzeczenia Sadu Okręgowego w P. z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt [...]wcale nie prowadzi do wniosku, że "brak było jakichkolwiek podstaw do zakazania budowy altany". Wręcz przeciwnie, Sąd stwierdził w nim, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości, jest z tego tytułu uprawniony do podejmowania nie tylko czynności objętych postanowieniem z dnia 27 lipca 2007 r., niezbędnych dla ustanowienia odrębnej własności lokali, ale i innych czynności, mieszczących się w zakresie uprawnień właścicielskich, jednakże "przy uwzględnieniu zasad dotyczących zarządu rzeczą wspólną" (oznacza to: uprawnienie do podejmowania samodzielnie czynności zwykłego zarządu, a w przypadku czynności przekraczających zwykły zarząd - za zgodą wszystkich współwłaścicieli). Dobudowa altany do budynku stanowi niewątpliwie czynność przekraczającą zwykły zarząd, dla której inwestor powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli bądź legitymować się stosownym orzeczeniem sądu. Taką zgodą ani orzeczeniem B. F. się nie legitymował. Mając na względzie, że zaskarżone rozstrzygnięcie w stwierdzonych okolicznościach sprawy było zgodne z prawem Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska br