II SA/Po 72/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2008r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie usunięcia odpadów; I . uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) nr (...) II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik W dniach (...) oraz (...) Inspektorzy ds. Ochrony Środowiska Gminy T. przeprowadzili wizje lokalne na nieruchomości położonej w W. przy ul. W., należącej do T.Z.. W trakcie ich trwania stwierdzono zgromadzenie na w/w nieruchomości znacznej ilości gruzu oraz ustawiony sortownik kruszywa. W czasie trwania kontroli w dniu (...) syn właściciela, S.Z., wyjaśnił, że zgromadzony gruz będzie służył do utwardzenie terenu posesji oraz, że gruz nie będzie już więcej przyjmowany na nieruchomość. Protokół kontroli z (...) zawiera oświadczenie S.Z., który wyjaśnił, że gruz przyjmowany jest od firm transportowych z okolic T. a ostatni transport został przyjęty w dniu (...). Stwierdził on również, że nie posiada on zgody na prowadzenie tego typu działalności. Nieruchomość, na której składowany jest gruz w ocenie kontrolerów ma około (...) m2. Do protokołu dołączono zdjęcia, na których widać zalegający gruz. Decyzją z dnia (...) nr (...) Wójt Gminy T., na podstawie art. 34 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39 poz. 251 ze zm.) oraz art. 362 i 362 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo o ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150) nakazał usunięcie gruzu budowlanego oraz odpadów komunalnych składowanych na nieruchomości znajdującej się w W. przy ul. W. do dnia (...) poprzez wywiezienie ich z przedmiotowego terenu oraz zakazał używania kruszarki do gruzu na terenie nieruchomości. Uzasadniając swoją decyzję Wójt wskazał, że pomimo zapewnień właściciela nieruchomości działalność polegająca na przyjmowaniu gruzu na teren nieruchomości nie została zaprzestana. W ocenie organu I instancji przyjmowanie gruzu może odbywać się wyłącznie na podstawie decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, której właściciel nieruchomości nie posiada. Decyzja o zakazie używania kruszarki do gruzu wydana została na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Od powyższej decyzji T.Z. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Podniósł on, że na jego nieruchomości nie są składowane odpady komunalne, stąd pozbawiony podstawy faktycznej jest nakaz ich usunięcia. Składowany gruz ma służyć utwardzeniu drogi na nieruchomości, co powoduje, że przyjmowanie przez niego odpadów jest dozwolone na postawie art. 33 ust. 3 ustawy o odpadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) nr (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. w części dotyczącej obowiązku usunięcia gruzu i odpadów komunalnych, określając nowy termin jego wykonania – (...) – oraz uchyliło decyzję w części dot. zakazu używania kruszarki do gruzu na terenie nieruchomości. W ocenie organu II instancji na przedmiotowej nieruchomości składowano "ogromne ilości gruzu i innych odpadów", które były składowane bez stosownego zezwolenia. Stąd tez właściwe było zastosowanie przez Wójta Gminy T. art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, przewidującego, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji, wydawanie z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, bowiem spełnia przesłanki wymienione w art. 3 ust. 3 pkt. 13 i 3 powyższej ustawy, przewidujące, że posiadaczem odpadów jest osoba, która faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zakaz używania kruszarki został zaś wydany z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska. T. Z. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1 i 2a , art. 33 ust. 1, 2 i 3 i art. 34 ustawy o odpadach oraz art. 7 i 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej kpa) i domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że nieprawdziwe są twierdzenia organów obu instancji, że na nieruchomości przy ul. W. w W. składowane są, oprócz gruzu również odpady komunalne, bowiem nie znajduje to uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Skarżącego art. 13 ustawy o odpadach nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponadto organ II instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywał art. 13 ust. 2a ustawy o odpadach, który upoważnił Ministra Środowiska do określenia warunków odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. W myśl Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006r. Nr 49 poz. 356) odpady takie jak gruz, beton mogą być unieszkodliwiane w powyższy sposób. Zdaniem Skarżącego, składane przez niego konsekwentnie oświadczenia, że zgromadzony gruz ma zostać wykorzystany do utwardzenia gruntu oraz wybudowania drogi jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Znajduje to swoje uzasadnienie, w obowiązującym, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, do wykorzystanie ich na potrzeby własne (Dz. U. z 2002 r. Nr 74 poz. 686), które wymienia odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, oraz gruz ceglany. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało zaś Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006 r. Nr 75 poz. 527), które również wymienia odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów oraz gruz ceglany i wskazuje, że mogą być one wykorzystane do utwardzenia powierzchni. Skarżący podkreślił, że żaden przepis nie zakazywał mu składowania na nieruchomości gruzu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do skargi organ II instancji wskazał, że skarżący zmienił w skardze stanowisko co do przeznaczenia gruzu, wcześniej nie podnosił, że gruz ma zostać użyty jako budulec pod przyszłą drogę. Ponadto Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, że na nieruchomości położonej w W. przy ul. W. składowane są ogromne ilości gruzu i innych odpadów, co zostało potwierdzone osobiście przez skarżącego przez podpisanie protokołów wizji lokalnych. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe określenie, czy Skarżący składował gruz na potrzeby własne, czy też urządził na swojej nieruchomości składowisko odpadów, co wymagało uzyskania zezwolenia stosownego organu administracji. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 39 poz. 251 ze zm.) prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Ustęp 3 powyższego artykułu upoważnia ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku. W momencie orzekania przez organ I instancji zastosowanie w powyższej sprawie znajdowało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, do wykorzystanie ich na potrzeby własne (Dz. U. z 2002r. Nr 74 poz. 686), które w załączniku wymieniało w pkt. 41 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów oraz gruz ceglany. Dodatkowo obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006r. Nr 75 poz. 527) przewiduje w pkt 37 załącznika, że odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, podobnie jak wymieniony w pkt 38 gruz ceglany, mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni. Zaznaczyć należy, że ustawa o odpadach nie definiuje przy tym pojęcia "własne potrzeby", stąd dla prawidłowej oceny, czy w danym przypadku zastosowanie znajdzie powyższy artykuł konieczne jest wszechstronne wyważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dokonały wystarczającej oceny stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 kpa. W pierwszej kolejności uznać należy za nieprawidłowe uznanie, że na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. W. składowane są – oprócz gruzu – odpady komunalne. Nie wynika to bowiem ani z protokołów wizji lokalnych ani z załączonych do protokołu wizji z dnia (...) zdjęć. Tym samym za bezprzedmiotowy uznać należy nałożony na skarżącego nakaz usunięcia odpadów komunalnych. Ponadto nie dokonano prawidłowej oceny ilości gruzu znajdującego się na wymienionej nieruchomości, co ma znaczenie dla oceny twierdzeń skarżącego, iż gromadzony gruz budowlany służyć ma do utwardzenia terenu i budowy drogi. Zarówno w protokole wizji z dnia (...), jak i w decyzjach organów obu instancji użyto nieostrych i cennych określeń "bardzo duże ilości gruzu", "ogromne ilości gruzu", bez podania choćby przybliżonej powierzchni gruntu zajętej przez odpady. Zdaniem sądu posługiwanie się w powyższej sprawie tak nieostrymi zwrotami powoduje trudność przy określeniu czy gruz był składowany na potrzeby własne, czy też na w ramach prowadzonej działalności składowiska odpadów, co jak wyżej wskazano ma kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach. Protokół z wizji lokalnej z dnia (...) wskazuje, że nieruchomość ma około (...) m2, nie stwierdza jednak jaka jej część jest zajęta przez gruz. Tym samym organ administracji nie posiadał wystarczających danych dla określenie charakteru w jakim składowany był gruz na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem sądu, w toku postępowania administracyjnego, organy administracji nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość w jakim celu składowany jest gruz na przedmiotowej nieruchomości. Syn właściciela w czasie trwania kontroli w dniu (...) stwierdził, że gruz ma służyć do utwardzania terenu, zaś sam Skarżący w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł, że gruz jest konieczny do wybudowania drogi. Organ I instancji oraz organ II instancji błędnie przyjęły, że oświadczenie syna właściciela nieruchomości może być traktowane jako oświadczenie samego właściciela, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Ponadto, pomimo wskazania, że gruz ma być wykorzystany przy budowie drogi, organ II instancji nie wezwał Skarżącego do uprawdopodobnienie tego faktu (np. poprzez wykazanie podjęcia starań o uzyskanie pozwolenia na budowę drogi), uznając jedynie za zgodne z prawdą wnioski Wójta Gminy T. Reasumując, powyższe uchybienia powodują, zdaniem Sądu, że niemożliwe jest wnioskowanie z obecnego stanu materiału dowodowego o prawdziwym przeznaczeniu zgromadzonego gruzu, a tym samym prawidłowe stwierdzenie, czy dyspozycja wynikająca z art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Dodatkowo zauważyć należy, że ze zgromadzonych w sprawie akt nie wynika, aby Skarżący został powiadomiony o mających się odbyć wizjach lokalnych, co stanowi naruszenie art. 79 kpa. Ponadto decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 10 kpa, a więc z wyłączeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Za nieuzasadniony należy uznać bardzo krótki, jedynie trzydniowy, okres pomiędzy wizją lokalną i wydaniem decyzji przez Wójta Gminy T. Brak wezwanie strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zarówno przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jak i wydania decyzji przez organ II instancji, w sytuacji gdy skarżący nie był zawiadomiony o terminie wizji lokalnej i nie brał w niej udziału uznać należy za naruszenie przepisów postępowania (art. 10 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 33 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 7, art. 10 i art. 77§ 1 kpa, w stopniu przewidzianym w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wady te skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz – w oparciu o art. 135 ustawy – decyzji Wójta Gminy T. z dnia (...) Ponowne rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, ustalając okoliczności wymienione wyżej, następnie w oparciu o całość zgromadzonych dowodów ocenić twierdzenia skarżącego co do celu w jakim gromadzi gruz budowlany oraz ocenić charakter zorganizowanego przez niego składowiska i stosownie do poczynionych ustaleń załatwić sprawę, kierując się przy tym zasadami procedury administracyjnej, a w szczególności przepisami art. 7 – art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz