II SA/Po 720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu podania o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) nr (...) II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy K. C. pismem z dnia (...) grudnia 2009 r. złożył w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2009. Wnioskodawca wskazał, że swoje żądanie opiera na orzeczeniach sądów administracyjnych, z których wynika obowiązek wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia (...) stycznia 2009 r. Komenda Wojewódzka Policji w . przesłała wniosek K. C. do Komendy Miejskiej Policji w K. jako organu właściwego. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...), Komendant Powiatowy Policji w K. zwrócił, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa.), wniesione przez K. C. oświadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) uchylono § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919, dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.). Tym samym organy określone w uchylonych przepisach, w tym organ I instancji, czyli Komendant Miejski Policji w K. nie jest właściwy aby wydać decyzję w przedmiocie przyznania K. C. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. C. wskazując, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ winny wypłacić wnioskodawcy równoważnik pieniężny za lata 2006 – 2008. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż Komendant Miejski Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W wyniku nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 01 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant zwrócił również uwagę, iż podjęcie władczego działania bez kompetencji nadanej normą prawną dotknięte jest sankcją nieważności. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. C. podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie pozbawiała go nabytego prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozpatrujące sprawę organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Miejskiego Policji do załatwienia przedmiotowego wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest ustalenia, czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Należy zauważyć, że ustalenie, czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia oraz nie pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organów Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej. Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., oraz ustalenia liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się potwierdzenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz wysokości tego świadczenia. Jest to przy tym obowiązek obciążający beneficjenta świadczenia, związany z wykonaniem decyzji. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika, złożenie "oświadczenia mieszkaniowego" nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia. W konsekwencji, w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponował decyzją o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (a na tą okoliczność wskazuje we wniosku, jak i skardze), złożone oświadczenie (wniosek) winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona, legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, gdyż zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji. Powyższy przepis wskazujący organ uprawniony do wypłaty równoważnika nie został przez prawodawcę uchylony, ani zmieniony. Natomiast w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania K. C. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rzeczą organu, do którego wpłynął wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, winno być rozważenie, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości uzasadniająca umorzenie postępowania. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji na podstawie której skarżący uzyskał prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego powoduje bezzasadność wniosku o jego wypłatę w kolejnych latach. Brak jest bowiem podstawy prawnej (decyzji) na której strona mogłaby oprzeć swoje żądanie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zwrot wniosku może nastąpić, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 kpa). Z punktu widzenia niniejszej sprawy rozważyć należy pierwszą z wymienionych w art. 66 § 3 kpa przesłanek - "organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania". Jest nią niemożność ustalenia organu właściwego do załatwienia podania. Może ona wynikać z dwóch przyczyn: 1. żądanie podania nasuwa daleko idące wątpliwości co do jego kwalifikacji prawnej, a wątpliwości tych nie da się usunąć przy udziale wnioskodawcy; 2. wnoszący żąda załatwienia sprawy przedmiotowo nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, przy czym stwierdzenie, iż dana sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu, powinno być poparte ustaleniem, że dane, materialno-prawne uprawnienie, o jakie ubiega się wnioskodawca, nie istnieje w systemie prawnym i nie można wskazać organu, który mógłby chociażby nadać złożonemu podaniu bieg i w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 § 2 kpa). Innymi słowy, niemożność ustalenia organu właściwego w rozumieniu art. 66 § 2 kpa nastąpi, gdy żądanie podania nie stanowi korelatu żadnego uprawnienia określonego w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić także należy, że zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 kpa). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. W rozpatrywanej sprawie treść podania K. C. była jednoznaczna; zawierała żądanie wypłaty, a więc przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca domagał się zatem załatwienia sprawy dotyczącej uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego orzecznictwu komendanta miejskiego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego - § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 66 § 3 kpa było nieuzasadnione, ponieważ ustalenie organu przedmiotowo właściwego w sprawach świadczenia materialno-prawnego objętego żądaniem skarżącego było obiektywnie możliwe. Wyłączenia właściwości w sprawach o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można doszukiwać się także w uchyleniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca uchylając ten przepis nie odebrał komendantowi miejskiemu Policji kompetencji do rozstrzygania o uprawnieniach do równoważnika, a tylko w specyficzny w sposób tę kompetencję ograniczył (do spraw z wniosków czynnych funkcjonariuszy). Ten niefortunny zabieg prawodawcy - polegający na pozbawieniu określonej grupy beneficjentów dotychczasowego uprawnienia z jednoczesną korektą kazuistycznego przepisu kompetencyjnego - nie uniemożliwił, zdaniem Sądu, komendantom powiatowym Policji przyjęcia do załatwienia wniosków dotychczas uprawnionej grupy osób (emerytów, rencistów policyjnych). W aktualnym stanie prawnym żądanie takich osób o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest niczym innym, jak wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie mogą one już nabyć w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wnioski są skuteczne i powinny być w przepisanym trybie załatwione, a nie zwrócone. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Odrębną kwestią, jaką powinien rozważyć Komendant Miejski Policji po przyjęciu podania o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jest odpowiedź na pytanie, czy wniosek pochodzący od danej osoby może być załatwiony w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy czy też wszczęte na jego skutek postępowanie należy zakończyć w inny sposób. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej, sprawdzenie jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. W tej sprawie nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych, czy skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jednocześnie jest jedną z osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i de facto występuje z nowym wnioskiem o takie prawo. Jedyna informacja w tym zakresie zawarta została w skierowanym do Sadu "zażaleniu" z dnia (...) kwietnia 2009 r., w treści którego skarżący wspomina o decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem (...) stycznia 2006 r. decyzji przyznającej przedmiotowy równoważnik. Dopiero te wszystkie ustalenia pozwalają stwierdzić, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem K. C., a to z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika (por. wyrok z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Wyjaśnienia nadto wymaga, że zwrot podania o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu następuje w odmiennej formie prawnej i wywołuje inne skutki prawne aniżeli umorzenie postępowania. W przypadku zwrotu podania zawarte w nim żądanie strony nie pozostaje w jakikolwiek sposób rozpoznane ani załatwione, bowiem organ a limine odmawia jego przyjęcia. Z postanowienia takiego nie daje się także wyprowadzić autorytatywnego stwierdzenia, że na skutek zmian w stanie prawnym zamknięta została droga do konkretyzacji prawa, o jakie ubiegał się dany wnioskodawca. Takie stwierdzenie jest domeną decyzji umarzającej postępowanie, a nie postanowienia o zwrocie podania, które jest orzeczeniem o charakterze procesowym. Reasumując powyższe rozważania postępowania wskazać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) kwietnia 2009 r., jak i poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) lutego 2009 r., zostały wydane z naruszeniem art. 66 § 3 kpa jak i art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyjaśnić wszystkie wątpliwości wskazane powyżej, w szczególności wyjaśnić, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w zależności od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie, stosując się do wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) kwietnia 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...). O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy