II SA/Po 721/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D. i Sz. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 755,- zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ S. Małek Podczas oględzin obiektu budowlanego, przeprowadzonych [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w O. na działce nr [...] inwestorzy D. i Sz.L. na przełomie roku 2004/2005 pobudowali domek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] i nałożył na inwestora Sz. L. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) nakazał małżonkom Do. i Sz. L. rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia w miejscowości O. na działce nr [...]. Uzasadniając organ wyjaśnił, że w toku postępowania stwierdzono samowolę budowlaną, celem realizacji której nałożono na inwestora wykonanie określonych postanowieniem z dnia [...]obowiązków. W związku z bezskutecznym upływem wskazanego w postanowieniu terminu i wypełnieniem przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono nakaz rozbiórki obiektu. W przewidzianym ustawą terminie wpłynęło odwołanie małżonków L., w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący zauważyli, że nie ponoszą oni winy za brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w maju 2003 r. podpisali oni porozumienie z gminą P., na mocy którego gmina zobowiązała się do sporządzenia miejscowego planu obejmującego działkę nr [...]. Pomimo uiszczenia wymaganej opłaty planu nie sporządzono. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że porozumienie zawarte między skarżącymi a gminą pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych W uzasadnieniu skarżący ponownie podnieśli, że nie ponoszą oni winy za brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w maju 2003 r. podpisali porozumienie z gminą P., na mocy którego gmina zobowiązała się do sporządzenia miejscowego planu obejmującego działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stojące na straży praworządności organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Zgodnie z art. 77 § 1 organ winien również w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej należy ustalić czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, kiedy został zrealizowany, jaki był zakres robót i czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do ustalenia, czy wystąpiła samowola budowlana i ewentualnego sposobu jej likwidacji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r., sygn. IV SA 1941/00). Poza sporem pozostaje okoliczność wybudowania przez D. i Sz. małżonków L. domku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia w miejscowości O. na działce nr [...]. Fakt oczywistości samowoli budowlanej nie zwalniał jednak organów od obowiązku zbadania, czy sporny obiekt w dacie wydawania rozstrzygnięcia naruszał również inne niż ustawa Prawo budowlane przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. IV SA 651/03). Ustalenie samowoli budowlanej i możliwość jej legalizacji w świetle art. 48 Prawa budowlanego obejmuje bowiem zbadanie czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami i dopiero w przypadku takiej zgodności organ jest obowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Koniecznym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest wykazanie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wstrzymującego prowadzenie robót znalazła się uwaga, iż "działka na której posadowiono wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia domek letniskowy znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazu". Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 16 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. ) parki krajobrazowe są formą ochrony przyrody i obejmują obszary chronione ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W celu ochrony powyższych wartości wojewoda w rozporządzeniu tworzącym park krajobrazowy może wprowadzić na terenie parku określone zakazy i nakazy, ograniczające uprawnienia właścicieli nieruchomości, a wymienione w art. 17 wyżej wskazanej ustawy. Podobne uregulowania zawierały też poprzednio obowiązujące ustawy, w tym ustawa z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) czy też ustawa z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Organy orzekające w sprawie w ogóle nie odniosły się do problemu ewentualnych ograniczeń odnośnie zabudowy na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Należy wskazać, że warunkiem podjęcia postępowania legalizacyjnego w sprawach samowoli budowlanej jest również, poza wymogami określonymi w ust. 2 pkt 1 art. 48 prawa budowlanego, ustalenie czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego). Niezbędnym zatem jest rozpatrzenie przez organy nadzoru budowlanego czy zarządzenie wojewody tworzące [...] Park Krajobrazowy zawiera przepisy ograniczające możliwość zabudowy, które mogą się odnosić do przedmiotowego domku letniskowego i dopiero po ustosunkowaniu się do tych przepisów, rozważyć możliwość podjęcia postępowania legalizacyjnego. Organy winny też rozważyć, czy zarządzenie wojewody tworzące [...] Park Krajobrazowy zawiera przepisy o mocy powszechnie obowiązującej. Problem ten jest związany ze zmianami prawnymi ustaw dotyczących ochrony przyrody. Należy bowiem mieć na względzie, że od 1.09.1980r. podstawę do powołania szczególnych form ochrony przyrody stanowił art. 41 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Art. 41 został jednak skreślony w wyniku nowelizacji tejże ustawy ustawą z dnia 29.08.1997r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 885). Na podstawie art. 3 noweli, akty normatywne dotyczące tworzenia parków krajobrazowych, wydane na podstawie wskazanego wyżej art. 41, utrzymane zostały w mocy tylko przez 6 miesięcy, tj. do dnia 30.06.1998r. Wojewodowie zostali zobowiązani do dostosowania w tym terminie aktów prawnych wydanych na podstawie art. 41 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do wymagań ustawy o ochronie przyrody (por. Prawo o ochronie przyrody, komentarz pod red. Jerzego Sommera, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2001, str. 79-80). Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ winien mieć też na uwadze, że stosownie do art. 9 kpa organ obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy administracyjnej. Zakres tej informacji obejmuje informowanie o przepisach prawa materialnego i procesowego. Przy czym realizacją tego obowiązku nie jest odesłanie strony do przepisów prawa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 79). Dlatego też określenie nałożonego na inwestorów w postanowieniu z dnia 9.06.2006r. obowiązku wyłącznie poprzez odesłanie do treści art 33 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego, z pominięciem wymienienia wskazanych tym przepisem dokumentów, uznać należy za naruszenie zasady obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wymienionych powyżej kwestii, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosowanie właściwych przepisów. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. B. Drzazga A. Zieliński St. Małek MP