II SA/Po 721/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi K. E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie uzgodnienia z zakresu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik W dniu [...] r. Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury wszczął postępowanie z wniosku K. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce o nr ewid. [...], ark. [...]obręb G. przy ulicy K. w P. W ramach powyższego postępowania postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej ZDM w P.) na podstawie art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) postanowił uzgodnić przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Określono, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] winna odbywać się na dotychczasowych zasadach, istniejącym włączeniem do ul. K., a potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora. Postanowienie doręczono inwestorowi oraz stronom postępowania, w tym w dniu [...] r. skarżącej K. E. - właścicielce nieruchomości przy ul. K.. Postanowienie nie zostało zaskarżone. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając w zakresie obsługi komunikacyjnej działki, iż obsługa ta winna odbywać się na zasadach określonych w warunkach wydanych przez ZDM w P. z dnia [...] r. Nr [...]. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą K. E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powyższą decyzję uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do ZDM w P. o ponowne zajęcie stanowiska odnośnie obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, wskazując, iż wystąpienie spowodowane jest konfliktem sąsiedzkim zaistniałym pomiędzy inwestorem a sąsiadem. Podano, iż strona postępowania twierdzi, że planowana inwestycja obsługiwana jest ciężkim transportem typu tir, a inwestor podtrzymuje swoje wcześniejsze zapotrzebowanie na obsługę komunikacyjną. W odpowiedzi na powyższe pismo ZDM w P. pismem z dnia [...] r. znak [...] wyjaśnił, iż obsługa komunikacyjna obiektu (docelowa i w trakcie budowy) powinna odbywać się z istniejących wjazdów samochodami dostawczymi o masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony. Zaznaczono, iż w czasie realizacji inwestycji możliwe jest wyrażenie zgody na dowóz towarów budowlanych samochodami o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, co wymaga wcześniejszego wystąpienia o zgodę do ZDM - Wydziału Inżynierii Ruchu. Powyższe pismo doręczono do wiadomości wyłącznie inwestorowi. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., skarżąca K. E. wniosła zażalenie na postanowienie ZDM w P. z dnia [...]r. nr [...] wskazując, iż zażalenie składa w związku z pismem ZDM z dnia [...] r., które w ocenie skarżącej wprowadza zmiany w związku ze zmianą warunków podanych przez wnioskodawcę we wniosku o wydanie warunków budowy budynku magazynowo-biurowego na działce przy ul. K. [...]. Podniosła, iż ważna dla sprawy zmiana nie nastąpiła wydaniem kolejnego postanowienia, które uwzględniałoby wprowadzone zmiany i które zostałoby doręczone stronie postępowania. Wniosła o uchylenie postanowienia ZDM jako nieaktualnego w sprawie obsługi komunikacyjnej. Podniosła, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego dla rolnictwa, a nie budynku aktywizacji gospodarczej, a taką funkcję w istocie nielegalnie budynek ten pełni. Wskazała, iż obsługa komunikacyjna tegoż budynku odbywa się ciągiem komunikacyjnym wzdłuż granicy z nieruchomością stanowiącą jej własność (ul. K.), w odległości 1,5 m od jej budynku mieszkalnego. Wskazała, iż w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] r. opracowanej przez Wydział UM P. pojawia się warunek dotyczący obsługi komunikacyjnej, że wydzielony wjazd musi mieć szerokość 4,5 m, tymczasem wjazd usytuowany wzdłuż granicy z jej działką ma niecałe 3,5 m szerokości. Ponieważ obecnie obsługa budynku gospodarczego, który nielegalnie wykorzystywany jest jako magazyn, odbywa się samochodami typu tir o masie przekraczającej 3,5 tony, nie wyraża zgody na to, aby obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywała się wzdłuż granicy z jej nieruchomością, bowiem w konsekwencji dojdzie do nasilenia uciążliwości jakie wiążą się z wzmożonym ruchem takich pojazdów w przypadku wybudowania planowanego budynku magazynowo-biurowego. Wskazała, iż na obszarze ul. K. - ul. Ż. - tor kolejowy nie występują budynki wolnostojące przeznaczone w całości na aktywizację gospodarczą. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż zaskarżone postanowienie ZDM w P. z dnia [...] r. zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] r., zatem 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu [...] r. Zażalenie wniesione zostało w dniu [...] r., a więc z uchybieniem terminu. Nie zgłoszono przy tym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Kolegium pismo ZDM z dnia [...] r. nie jest nowym postanowieniem, nie zmienia treści postanowienia z dnia [...] r. i od pisma tego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Wskazano, iż pismo z dnia [...] r. jest wyłącznie odpowiedzią na pismo Prezydenta Miasta P. o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie. W skardze wniesionej w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. E. wystąpiła o uchylenie postanowienia ZDM w P. z dnia [...] r. oraz o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż po doręczeniu jej postanowienia rozmawiała z pracownikiem ZDM, który wręcz odradzał jej zaskarżenie postanowienia i argumentował, że ZDM musiał wydać postanowienie ponieważ działka przy ul. K. przylega do drogi publicznej. W tych okolicznościach nie wnosiła wówczas zażalenia. Wskazała, iż uzgodnienie to dotyczyło budowy budynku biurowo-magazynowego, natomiast nowa funkcja budynku została określona dopiero dnia [...] r. jako funkcja biurowo-wystawiennicza, tak więc postanowienie z [...] r. dotyczy obsługi komunikacyjnej innej inwestycji. Zdaniem skarżącej w piśmie z dnia [...] r. zostały określone nowe warunki obsługi komunikacyjnej działki na której jest planowana inwestycja, polegające na ograniczeniu obsługi tej inwestycji do samochodów nie większych niż 3,5 tony. Powyższe ograniczenia w sposób istotny i zasadniczy zmieniają treść postanowienia z dnia [...] r., a o ich wprowadzeniu nie została jako strona postępowania powiadomiona. W piśmie procesowym z dnia [...]r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik procesowy skarżącej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie miały miejsce dwa uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, bowiem ZDM nie ma innej możliwości zajęcia stanowiska w zakresie uzgodnień, jak w formie postanowienia. Wskazano, iż stanowisko ZDM z dnia [....] r. zostało uwzględnione w późniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., stąd stanowisko to należy traktować jako uzgodnienie. Celem strony skarżącej było odniesienie się do treści stanowiska ZDM w takiej postaci, jaką przyjęto ostatecznie w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, w całości przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało ponadto, iż z treści wniosku i projektu decyzji nie wynika, by zmianie uległy zamiary inwestora, natomiast kwestie ewentualnego niszczenia budynku skarżącej mogą być rozważane wyłącznie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano, iż w sprawie mamy do czynienia z wieloletnim, zadawnionym konfliktem między krewnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżone postanowienie wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z mocy przepisu art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, natomiast zgodnie § 2 tego przepisu zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W rozpatrywanej sprawie jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała postanowienie ZDM w P. z dnia [...] r., którym uzgodniono warunki obsługi komunikacyjnej nieruchomości dla której wystąpiono o warunki zabudowy w związku z planowaną inwestycją budowy budynku biurowo-magazynowego. Bezspornym przy tym jest, iż postanowienie to zostało doręczone skarżącej K. E. w dniu [...] r. i nie zostało przez nią zaskarżone w ustawowym terminie, który upływał w dniu [...] r. Przedmiotowe zażalenie wniesione zostało w dniu [...] r., niezwłocznie po tym, jak skarżąca zapoznała się z treścią pisma ZDM w P. z dnia [...] r. Z treści tego pisma, jak również z treści pisma skierowanego do ZDM w P. przez organ prowadzący postępowanie główne, strona skarżąca wywodzi, iż doszło do zmiany warunków obsługi komunikacyjnej spornej inwestycji, ustalonych pierwotnie postanowieniem ZDM w P. z dnia [...] r. Wobec takiej argumentacji skargi wyjaśnienia wymaga, czy pismo z dnia [...] r. może zostać uznane za postanowienie zmieniające ustalone warunki obsługi komunikacyjnej działki na której planowana jest sporna inwestycja. W ocenie Sądu pismu temu takiego charakteru nie sposób przypisać. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postanowienie z dnia [...] r. wydane zostało w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Przepis art. 106 k.p.a., do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Zważyć jednakże należy, iż postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Tym samym w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej (ustaleniu warunków zabudowy) i organu uzgadniającego w zakresie obsługi komunikacyjnej, nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a., brak jest bowiem przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego w tym trybie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04.10.2007 r. sygn. II OSK 997/07, iż tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu (LEX nr 394811). Takie same stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06.09.2007 r. sygn. II OSK 776/07, uznając iż art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. "Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zasięgnięcia opinii innego organu. Tym samym brak podstaw do wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej. Treść takiego uzgodnienia, z uwagi tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego" (LEX nr 360131). W rozpatrywanej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był Prezydent m. P., po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazano uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ul. K., tym samym dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego niezbędne było dokonanie uzgodnień z zarządcą tej drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 97, poz. 115 ze zm.) w granicach miasta na prawach powiatu zarządcami wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ulica K. nie należy do żadnej z tych kategorii dróg, przebiega przy tym w granicach miasta P., które jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Zatem organem uprawnionym do dokonania uzgodnień dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest Prezydent m. P., a więc organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym ustalenie poczynione na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przybierają formy postanowienia, stanowi część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie główne w sprawie. W tych okolicznościach nie można podzielić zarzutu skargi, iż w wyniku pisma ZDM w P. z dnia [...] r. doszło do zmiany postanowienia z dnia [...] r., co otworzyło drogę do weryfikacji tego postanowienia w wyniku uruchomienia trybu zażaleniowego na skutek wydania nowego postanowienia. Z przyczyn wyżej opisanych pismo z dnia [...]r. nie może zostać uznane za postanowienie, także za postanowienie zmieniające postanowienie z dnia [...] r. Zważyć także należy, iż ZDM w P. pismu z dnia [...] r. nie nadał formy postanowienia, a z przyczyn wyżej podanych Sąd nie może uznać, iż pismo to jest postanowieniem wydanym w trybie art. 106 kpa, w konsekwencji możliwa byłaby jego weryfikacja na etapie wcześniejszym, aniżeli na etapie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Jako część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie główne w sprawie, uzgodnienie obsługi komunikacyjnej spornej inwestycji podlega w tym przypadku weryfikacji w trybie odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., iż przedmiotem zaskarżenia było ostateczne postanowienie ZDM w P. z dnia [...] r., co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutkowało koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższej oceny nie zmienia przy tym okoliczność skierowania przez organ I instancji zapytania do ZDM w P. w sprawie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] na etapie prowadzenia postępowania głównego. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W badanym przypadku takiego wniosku skarżąca wraz z zażaleniem nie składała, stąd organ odwoławczy nie był zobligowany do badania, czy do uchybienia terminu doszło z winy strony i czy zachodzą przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu. Natomiast sąd administracyjny nie jest władny wniosek taki rozpatrzeć i orzec zgodnie z żądaniem zawartym w treści skargi o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK