II SA/Po 722/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 16 ust. 1 12 w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), odmówił udzielenia informacji odnośnie nagród uzyskanych w 2017 r. przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. niepełniących funkcji publicznych w związku z ustawowym ograniczeniem ze względu na prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2018 r. P. G. wystąpił o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. , którzy w 2017 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagradzanych pracowników oraz informacji o tym, z jakiego tytułu zostały przyznane – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W związku z powyższym wnioskiem, organ ustalił, którzy z pracowników Ośrodka pełnią funkcje publiczne i w stosunku do tych osób udzielił żądanych informacji. Mając na uwadze ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników, którzy są osobami fizycznymi, organ podjął także działania w kierunku rozstrzygnięcia, którzy z pracowników nie pełnią funkcji publicznych. Ponadto organ był zobowiązany do ustalenia, która z osób fizycznych – pracowników Ośrodka, objęta zapytaniem o dostęp do informacji publicznej, rezygnuje z przysługującego prawa do ograniczenia informacji publicznej ze względu na prywatność. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż sześć osób zrezygnowało z przysługującego im prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji P. G. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto zarzucono brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tym samym – zdaniem strony – nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zwrócono się do pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W., którzy nie pełnią funkcji publicznych, o złożenie oświadczenia, czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznanych im nagród w 2017 r. Sześć osób udzieliło odpowiedzi pozytywnej. W drodze korespondencji mailowej z dnia 20 kwietnia 2018 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. udzielił wnioskodawcy – P. G. informacji publicznej. Do wiadomości e-mail załączono listę osób, którym przyznano nagrody wraz ze wskazaniem ich wysokości. Lista obejmowała wyłącznie pracowników Ośrodka, którzy pełnią funkcje publiczne lub nie pełnią funkcji publicznych, ale wyrazili zgodę na udostępnienie tych danych. W ocenie organu drugiej instancji, żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym również jest fakt, że obowiązanym do udostępnienia żądanych danych jest Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W.. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że informacja publiczna dotycząca pracowników Ośrodka może być udzielona tylko odnośnie osób, którym można przypisać pełnienie funkcji publicznej w Ośrodku. P. osoby zatrudnione w Ośrodku, nie pełniące funkcji publicznej objęte są ochroną prywatności i w stosunku do nich nie można było udzielić informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wniosek dotyczy informacji publicznej wobec której istnieje konieczność ochrony ze względu prywatność osoby fizycznej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 10-11 w związku z art. 107 § 1-3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji. Argumentując podniesione zarzuty skarżący wywiódł, że brak jest wątpliwości co do faktu, że spełniony został zakres podmiotowy oraz przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor OPS jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, natomiast dane dotyczące nagród pracowniczych posiadają walor informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego, nagrody pracownicze przyznaje się jedynie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Taka regulacja wyklucza przyznanie nagrody z powodu szczególnej sytuacji osobistej. W tym świetle nie ma również mowy o oderwaniu przyznania nagrody od funkcji pełnionych przez pracownika w ramach wykonywanych obowiązków. Ze szczątkowej informacji o nagrodach pracowników z dnia 27 kwietnia 2018 r., otrzymanej od Dyrektora OPS, wynika, iż nagrody przyznawane są m.in. za realizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawy o pomocy społecznej, programu rządowego na rzecz środowisk poszkodowanych w wyniku nawałnic i kataklizmów itp. Według skarżącego, nie ulega zatem wątpliwości fakt, iż mamy do czynienia z wynagrodzeniem za wykonywanie zadań publicznych. W ocenie skarżącego, nieuzasadniony jest pogląd, zgodnie z którym udostępnienie wskazanych informacji mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych, a z kolei w związku z tym nie ma znaczenia, czy żądane informacje odnoszą się do osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też takich funkcji niepełniących. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący wspomnianego w decyzjach obu organów badania, czy dana osoba posiada "co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych". Dlatego też w odwołaniu od decyzji zarzucono brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, do czego jednak nie odniósł się organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów. Podczas rozprawy w dniu 18 października 2018 r. P. G. podniósł, że udostępniane informacje powinny dotyczyć wszystkich osób, które uczestniczą w prowadzeniu postępowań administracyjnych, np. zbierają potrzebne dane - dowody, dokonują ich przetwarzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadzał się do tego, czy organy administracyjne zasadnie odmówiły udzielenia skarżącemu informacji odnośnie do nagród uzyskanych w 2017 r. przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. niepełniących funkcji publicznych w związku z ustawowym ograniczeniem ze względu na prywatność osoby fizycznej. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstępne posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwości rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Zasady oraz tryby udostępniania informacji publicznej uregulowane został w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w chwili orzekania przez organy administracyjne: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."). Przepis art. 6 określa zakres przedmiotowy stosowania przepisów tej ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżącego informacji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawach publicznych, tym samym również kwota wydatkowanych przez organ administracji środków publicznych, z których z kolei wypłacane są wynagrodzenia pracowników tego organu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, co nie jest również kwestionowane przez strony, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej, a organ, do którego został skierowany był zobowiązany do jego rozpoznania. Należy mieć na względzie, że co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ze środków publicznych pochodzą m.in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej podania listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. , którzy w 2017 roku otrzymali nagrodę (nagrody) oraz wysokość tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego z nagradzanych pracowników oraz informacji o tym, z jakiego tytułu zostały przyznane – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego zwrócono się do pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W., którzy nie pełnią funkcji publicznych, o złożenie oświadczenia, czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznanych im nagród w 2017 r. Sześć osób udzieliło odpowiedzi pozytywnej. W drodze korespondencji mailowej z dnia 20 kwietnia 2018 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. udzielił wnioskodawcy – P. G. informacji publicznej. Do wiadomości e-mail załączono listę osób, którym przyznano nagrody wraz ze wskazaniem ich wysokości. Lista obejmowała wyłącznie pracowników Ośrodka, którzy pełnią funkcje publiczne lub nie pełnią funkcji publicznych, ale wyrazili zgodę na udostępnienie tych danych. Natomiast organy administracyjne obu instancji odmówiły skarżącemu udzielenia informacji odnośnie nagród uzyskanych w 2017 r. przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. W. niepełniących funkcji publicznych w związku z ustawowym ograniczeniem ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy wskazaną decyzję Burmistrza Miasta Ś. W., jest prawidłowe. Zasadnie organy przyjęły, że osoby zatrudnione w Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. W. – nie pełniące funkcji publicznej, które nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznanych im nagród – objęte są ochroną prywatności i w stosunku do nich nie można było udzielić informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Należy wskazać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (zob. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14 oraz z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 94/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej organ odniósł odmowę udostępnienia żądanej informacji do pracowników OPS w Ś. W., którzy nie pełnią funkcji publicznych. Takie działanie organu jest, w ocenie Sądu, prawidłowe, gdyż uwzględnia regulację zawartą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, w ocenie Sądu, w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ani art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie sposób również podzielić stanowiska skarżącego, iż w sprawie nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący badania, czy dana osoba posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sprawy, że skarżącemu udzielono informacji publicznej odnośnie do osób, które pełnią funkcje publiczne lub nie pełnią funkcji publicznych, ale wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych. W aktach sprawy, do których skarżący miał dostęp jako strona postępowania, znajdują się uwierzytelnione kopie zarządzeń Burmistrza Miasta Ś. W. upoważniających pięć poszczególnych osób – pełniących funkcje publiczne – do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika zatem, że wyłącznie te osoby brały udział w wykonywaniu zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości organu pierwszej instancji. Tylko te osoby brały udział w rozdysponowywaniu środków publicznych na wskazany cel publiczny. P. osoby, nie partycypujące w realizacji tych zadań, złożyły stosowne oświadczenia dotyczące przedmiotowego wniosku strony. Organ odwoławczy zwróciły uwagę na tą okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rezultacie Sąd nie stwierdził także naruszenia w niniejszym przypadku norm z art. 10 i art. 11 w związku z art. 107 § 1-3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.