II SA/Po 725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. i B. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 104 kpa oraz art. 105 §1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi na działce nr ewidencyjny gruntów [...] w S., gmina T. P. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ nadzoru argumentował, że na podstawie przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego z urzędu w dniu 10 sierpnia 2010 r. kontroli, stwierdzono, że na terenie działki nr [...], stanowiącej razem z działką [...], wewnętrzną drogę dojazdową do znajdujących się wzdłuż drogi posesji inwestor S. W. zrealizował utwardzenie z kostki brukowej na długości drogi do połowy działki [...]. Utwardzenie wykonano na rzędnej wyjazdów z posesji z prawej strony drogi, natomiast działkę nr [...] oraz rzędne gruntu działek z lewej strony drogi tj. działek [...] i [...] są zaniżone o około 30-40 cm w stosunku do rzędnej utwardzenia. Powoduje to spad wód opadowych i utrudnia dojazd do powyższych posesji. Utwardzenie wykonano także na drodze dojazdowej pomiędzy działkami [...] i [...]. W oparciu o informacje z Urzędu Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. ustalono, że część działki [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla działki nr [...] w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną, co umożliwia wystąpienie o wydanie decyzji pozwolenie na budowę drogi. Po analizie dokumentacji projektowej w postaci wydanych przez Starostę w dniu [...] lutego 2008r. pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, mapy zasadniczej oraz planu zagospodarowania terenu stwierdzono, że zatwierdzona dokumentacja budowlana na planie zagospodarowania terenu przewidywała wykonanie ciągu pieszo-jezdnego w celu umożliwienia komunikacji. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami), organy nadzoru budowlanego sprawują przede wszystkim nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych oraz użytkowaniem obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 48-51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego prowadzą sprawy samowoli budowlanych. Za samowolę budowlaną uważa się zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ po spełnieniu przewidzianych prawem warunków albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji przyjął, ze taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 §1 kpa należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji na podstawie art. 127 kpa wniósł J. K. domagając się jej uchylenia. Podnosił, że inwestor nie posiadał zatwierdzonego projektu budowlanego przewidującego zmianę ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Taka decyzja nie została wydana. Nadto wskazał, że zgodnie §29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Dokonaną zmianę naturalnego spływu wód opadowych potwierdziła kontrola dokonana 10 sierpnia 2010r. Dotychczas wody opadowe spływały w kierunku obecnej działki nr [...]. Nadto z decyzji o umorzeniu wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął wniosek dotyczący zalewania działki odwołującego się przez wody opadowe spływające z działek inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. na podstawie art. 104 §1 i 2 kpa oraz art. 138 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę budowy drogi na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby na budowę omawianej drogi dojazdowej inwestor uzyskał pozwolenie na jej budowę i to do jej osi podłużnej. Organ stwierdził, że wybudowana droga jest samowolą budowlaną. Na budowę omawianego dojazdu winien być opracowany projekt budowlany który przewidziałby jaką rzędną winna mieć droga aby nie utrudniać wjazdu na nią z przylegających po obu stronach działek budowlanych, a także sposób odprowadzania wód opadowych z tej drogi. Nie można natomiast uznać, że zatwierdzony plan zagospodarowania terenu będący załącznikiem do pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch zbiorników bezodpływowych (decyzja nr [...] - karta nr 53 akta I instancji) oraz decyzja nr [...] (karta nr 59 akta I instancji) jest jednocześnie dokumentacją budowlaną ciągu pieszo - jezdnego w celu umożliwienia komunikacji. Co prawda droga dojazdowa jest pokazana na planie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę domów mieszkalnych, ale w żadnym wypadku nie jest projektem budowlanym tej drogi. Droga na powyższym planie zagospodarowania terenu ma na celu jedynie pokazanie sposobu zapewnienia dojścia i dojazdu z wydzielonych działek do drogi publicznej, co uregulowane jest przepisami §14 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity D.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wyjaśniono, że wspomniane w uzasadnieniu skarżonej decyzji zarzuty dotyczące wydanych pozwoleń na budowę mogą dotyczyć wyłącznie budynków mieszkalnych oraz zbiorników bezodpływowych, a nie drogi dojazdowej na budowę której nie wydano stosownego pozwolenia. W związku z powyższym organ winien podjąć działania jakie przewidują przepisy prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wnieśli M. B. i B. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Podnosili, że właściwa była decyzja organu I instancji, który stwierdził, że zatwierdzona dokumentacja budowlana na planie zagospodarowania terenu przewidywała wykonanie ciągu pieszo-jezdnego w celu umożliwienia komunikacji. Argumentacja i uzasadnienie decyzji organu I instancji było właściwe i w sposób uprawniony wskazywało podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przez Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząca o uwzględnienie skargi wskazała, że nie ma racji organ II instancji stwierdzając, że w sprawie mamy do czynienia z drogą jako obiektem budowlanym. Firma dokonała utwardzenia dojazdu do poszczególnych posesji. Położono kostkę brukową, aby umożliwić dojazd do posesji. Utwardzenie zostało dokonane na terenie pozostającym we własności inwestora. Uczestnik postępowania J. K. wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że droga została wybudowana, nie ma w niniejszej sprawie utwardzenia terenu. Uczestnik postępowania T. J. wniósł o oddalenie skargi i argumentował, tak jak uczestnik J. K. Uczestnicy ci zwrócili uwagę, że przez wybudowanie spornego fragmentu drogi w istocie doszło do podniesienia terenu, co stanowi sporny problem związany z dojazdem do ich działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego wskazuje jakie przedsięwzięcia nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast przepis art. 30 ust. 1 prawa budowanego przewiduje jakie przedsięwzięcia wymagają zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi. W świetle akt sprawy nie może budzić wątpliwości, że na działce nr [...] doszło do podniesienia terenu o około 30-40 cm oraz utwardzenia terenu kostką brukową (k. 16 –14 akt adm. I instancji). W wyniku powyższych prac doszło do podniesienia terenu przedmiotowej działki, która stanowi istotną część drogi (z planu zagospodarowania wynika, że jej połowę) wzdłuż osi drogi. Skutkiem powyższego doszło do utrudnień w zakresie dojazdu do działek sąsiednich oraz odprowadzania wód opadowych z ternu przedmiotowej działki nr [...] na tereny działek sąsiednich. Załączona do akt sprawy dokumentacja w postaci planu zagospodarowania działki oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z dwoma zbiornikami bezodpływowymi (decyzja nr [...] k. 53, decyzja nr [...] k. 59 akt adm. I instancji) wskazuje jedynie na usytuowanie przebiegu ciągu pieszo-jezdni zapewniającego dojście i dojazd z wydzielonych działek do drogi publicznej. Zagadnienie to, jak słusznie wskazał organ II instancji w szczególności reguluje przepis §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Mianowicie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Analiza przedłożonych dokumentów przygotowanych przez inwestora, w tym projekt budowlany nie potwierdza, by zawierały one jednocześnie wystąpienie o pozwolenie na budowę przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi na przedmiotowej działce, czy zgłoszenie robót polegających, np. na utwardzeniu terenu. Przedłożona decyzja o pozwoleniu na budowę oraz dołączony projekt budowlany nie zawierają także pozwolenia na wybudowanie drogi na działce nr [...]. W tym stanie rzeczy słusznie wskazał organ II instancji, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowanej. Właściciel działki wykonał przedmiotowe prace z naruszeniem przepisów prawa budowlanego dotyczących zgodnego z prawem rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji, że zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 kpa. Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu nadmienić należy, że w ocenie Sądu, organ II instancji nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nie przesądził, więc czy naruszono przepisy prawa budowlanego dotyczące wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 prawa budowlanego), czy naruszono przepisy o zgłoszeniu zamiaru budowy obiektu budowlanego lub robót budowlanych (art. 30 prawa budowlanego). Rolą organu nadzoru budowlanego I instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego, czy też wykonania robót budowlanych. W ramach tego postępowania organ zobowiązany będzie do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do oceny jakie przepisy prawa naruszono oraz w oparciu o jakie przepisy należy doprowadzić przedmiotowe roboty budowane do stanu zgodnego z prawem. Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.