II SA/Po 725/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu 5 września 2024 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Piły z 30 marca 2021 r. nr XLII/396/21 w przedmiocie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w Pile do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej zwana: "skarżącą", "spółką") zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Piły (dalej zwana: "organem", "radą miasta") nr XLII/396/21 z 30 marca 2021 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w Pile (dalej: "Dyrektor ZDiZ") do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie przepisów art. 37d ust. 3 i 5, art. 37c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. dalej: zwana" u.p.z.p.") w zw. z art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. dalej zwana: "u.s.g.") oraz art. 143 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. dalej: zwana "O.p."). W ocenie strony skarżącej udzielenie przez Radę Miasta Dyrektorowi ZDiZ upoważnienia, w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej narusza art. 37d ust. 3 i 5 i art. 37e u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tymi przepisami wyłącznie właściwym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jest wójt/burmistrz/ prezydent miasta. Zdaniem strony skarżącej Rada Miasta nie miała zatem kompetencji do delegowania na Dyrektora ZDiZ swoich kompetencji do wydawania m.in. decyzji w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Piły z 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: "uchwała krajobrazowa"). W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że jest legitymowana do wniesienia skargi, gdyż posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej i przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej wzniosła na terenie Piły tablice i urządzenia reklamowe wolnostojące, w związku z czym została obciążona karami administracyjnymi przez Dyrektora ZDiZ. W szczególności wskazano, że Dyrektor ZDiZ wydał wobec skarżącej decyzję z 30 stycznia 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł za umieszczenie dwóch tablic reklamowych. Decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, które uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie administracyjne. Następnie decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który odrzucił skargę. Skarżąca wskazała również, że pismem z 7 sierpnia 2023 r. ZDiZ wezwał skarżącego do usunięcia kolejnych urządzeń reklamowych przy ul. Bydgoskiej w Pile. W ocenie skarżącej ZDiZ może w analogicznym trybie wszczynać postępowania dotyczące wyżej wymienionego urządzenia oraz innych nośników reklamowych skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że w sprawie bezspornym jest (co przyznała zarówno strona skarżąca, jak i organ w pismach procesowych wniesionych w niniejszej sprawie), że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 26 kwietnia 2021 r. pod poz. 3389. W zakresie charakteru prawnego tego typu uchwał, jak przedmiotowa, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2008 r. wydanym w sprawie I OSK 701/08 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") stwierdzając, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.a., jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. i podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g. Powyższy pogląd Sąd w niniejszym składzie aprobuje, jak również został poparty w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 maja 2019 r. II SA/Rz 239/19, CBOSA). Jako akt prawa miejscowego przedmiotowa uchwała podlegała zatem zgodnie z przepisem art. 3 § 5 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 t.j. dalej "P.p.s.a.") zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 50 P.p.s.a. i stawia większe wymagania wobec skarżącego. Musi on bowiem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Skuteczne zatem wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje dopiero w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżonym aktem polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny (por. m.in. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., II OSK 1573/12, LEX nr 1251832; z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Do wniesienia skargi nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący powinien bowiem udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05,CBOSA). Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt kontrolowanej sprawy to zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarżąca interes prawny (nawet nie naruszenie interesu prawnego) upatrywała w grożącej jej szkodzie, która może zmaterializować się w postępowaniach wszczętych przez ZDiZ i koniecznością poniesienia ewentualnych kosztów sądowych. Uzasadniając legitymację skargową skarżąca wskazała, że do tej pory toczyło się jedno postępowanie administracyjne, które zostało prawomocnie i ostatecznie umorzone. Nadto powoływała się na pismo z 7 sierpnia 2023 r. ZDiZ nakazujące skarżącej usunięcie urządzeń reklamowych przy ul. Bydgoskiej w Pile. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na dzień wniesienia odpowiedzi na skargę przeciwko skarżącej nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne przed Prezydentem Miasta Piły w oparciu o zaskarżoną uchwałę. Należy przede wszystkim wskazać, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie upoważnienia Dyrektora ZDiZ, która już ze swej istoty nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich. W szczególności uchwała nie jest wymierzona w dobro skarżącej chronione prawem. Zaskarżona uchwała nie tworzy bowiem praw czy obowiązków po stronie skarżącej i nie oddziałuje bezpośrednio na jej prawa czy obowiązki. W ocenie Sądu nie ma związku pomiędzy prawami i obowiązkami skarżącej a kwestionowanym aktem. Dopiero ewentualną konsekwencją może być wydanie decyzji administracyjnej, w oparciu o zaskarżoną uchwałę, która będzie niekorzystna dla spółki. Faktycznie zatem zaskarżenie uchwały jest na dzień wniesienia skargi jedynie "prewencyjnym" środkiem przed wydaniem ewentualnie niekorzystnych, ale też korzystnych decyzji administracyjnych. Z samego faktu, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklam zewnętrznych nie można wywodzić bezpośredniego naruszenia interesu prawnego w upoważnieniu Dyrektora ZDiZ do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu można mówić jedynie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego rozumianego jako stan, w którym spółka wprawdzie jako prowadząca działalność gospodarczą w zakresie reklam zewnętrznych jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r. II OSK 26/21, CBOSA). Ponieważ naruszenie interesu prawnego stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym nie badał merytorycznych zarzutów skargi. W związku z powyższym, z uwagi na niewykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego, Sąd zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.