II SA/Po 727/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 07 czerwca 2023 r. nr [...], odmawiającej O. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża Y. K. oraz przyznało O. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowane na osobę niepełnosprawną (męża), na czas nieokreślony od dnia 01 kwietnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie; zobowiązało Prezydenta Miasta P. do wypłaty świadczenia w terminach i na zasadach przyjętych przez ten organ oraz wskazało, że przyznane niniejszą decyzją świadczenie będzie waloryzowane zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych przez Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 19 kwietnia 2023 r. O. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Y. K.. Decyzją z dnia 07 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania powyższego świadczenia. W trakcie weryfikacji wniosku organ I instancji ustalił, iż O. K. nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 poz. 390 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), związanej z datą powstania niepełnosprawności Pana Y. K.. Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. O. K., reprezentowana przez adw. M. Ż., wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że analiza akt sprawy wskazuje, że spełnione zostały przesłanki przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przyznaniu wnioskowanego świadczenia od dnia od dnia 01 kwietnia 2023 r. Skargę na powyższe decyzję w części, w jakiej świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od kwietnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu O. K. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a ustawy. W skardze podniesiono, że zgodnie z powyższym przepisem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła, że w niniejszym postępowaniu jej mąż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia 25 stycznia 2023 r., wniosek o jego wydanie został złożony w listopadzie 2022 r., natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w kwietniu 2023 r. Oznacza to, że w świetle art. 24 ust. 2a ustawy świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane od listopada 2022 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na ustawę z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 103, zwana dalej: "specustawą"). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ust. 3 art. 26 obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek pełnomocnika skarżącej (art. 119 pkt 2 P.p.s.a). W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz orzekł merytorycznie przyznając wnioskowane świadczenie. Przedmiotem skargi objęto jedynie rozstrzygnięcie dotyczące początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a w pozostałym zakresie decyzja organu II instancji nie jest kwestionowana, co oznacza, że decyzja ta w części, która nie była przedmiotem zaskarżenia stała się prawomocna. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ust. 3 art. 26 obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. Świadczeniem rodzinnym, o którym wyżej mowa, jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne, które zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. W tym miejscu wskazać należy, że w kwestii wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa wart. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić się również trzeba z Kolegium, że przepis art. 26 ust. 3 specustawy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się oświadczenie został wpisany do rejestru o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że specustawa nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a.u.ś.r. Wskazany przepis u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak wyżej podniesiono podstawą prawną decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy specustawy, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Warto w tym miejscu zauważyć, że jedną z zasad legislacji jest zasada kompleksowości ustawy (por. § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. 2016 poz. 283, dalej jako - ZTP). Oznacza ona, że dana dziedzina spraw podlegających regulacji powinna być uregulowana w ustawie całościowo. Ustawa w przepisach ogólnych określa zakres spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji; zawiera objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Najważniejszymi wyjątkami od zasady kompleksowości ustawy są: - możliwość zastąpienia samodzielnej regulacji jakiejś kwestii w danej ustawie poprzez odesłanie do innej ustawy; zgodnie z § 22 ZTP odesłanie do innego aktu normatywnego można zamieścić w danej ustawie, gdy uregulowania w nim zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane tą ustawą; - możliwość przekazania pewnych kwestii szczegółowych do uregulowania w akcie wykonawczym; nie mogą to jednak być kwestie niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy (§ 70 ZTP). Jak wskazano żaden z opisanych powyżej przypadków dotyczących odstępstwa od zasady kompleksowości ustawy w badanej sprawie nie miał miejsca, bowiem specustawa nie odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w u.ś.r., jak również sporne w sprawie zagadnienie nie zostało uregulowane odrębnie w akcie wykonawczym do specustawy. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Mając powyższe na względzie, a w szczególności treść art. 26 ust. 3 specustawy, Samorządowe Kolegium odwoławcze zasadnie uznało, że wnioskowane świadczenie przysługiwało skarżącej począwszy od miesiąca kwietnia 2023 r., co powoduje, że skarga, jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.