II SA/Po 727/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. G., Ł. G., Stowarzyszenia Działkowców – [...] w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") poinformował P. i Ł. G. (dalej również jako: "inwestorzy"), będących inwestorami obiektów znajdujących się na parceli nr [...] działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. o stawieniu się ma kontroli i konieczności przygotowania dokumentacji związanej z przedmiotem kontroli. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 lutego 2024 roku organ ustalił, że na terenie wskazanej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem – wymiary obiektu wynosiły: 500 cm x 710 cm – wysokość około 540 cm – wymiary tarasu: 243 cm x 395 cm. Ponadto organ ustalił, że na terenie nieruchomości znajduje się również obiekt budowlany pełniący funkcje gospodarczą posadowiony na kanoldach. Obiekt posiada wymiary w planie 130 cm x 180 cm, wysokość 210 cm i powstał w 2018 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. obiektu gospodarczego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Inwestorzy skorzystali z prawa zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w dniu 15 maja 2024 roku. Decyzją z dnia 17 maja 2024 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 130 cm x 180 cm, wysokości 210 cm znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T. . Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie Działkowców [...] w P. oraz P. i Ł. G., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na fakt objęcia terenu działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg Jeziora L. (dalej jako: "MPZP"), z których wynika zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2a MPZP) zakaz lokalizacji budynków na przedmiotowej działce (§ 10 pkt 1 MPZP) – organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o niezgodności inwestycji z prawem miejscowym. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania stwierdził, że zabudowa rodzinnych ogródków działkowych (dalej jako: "ROD"), realizowana w oparciu o właściwą ustawę musi być zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami – tj. ustawami, oraz aktami prawa miejscowego. Potwierdza to więc, że obowiązujący MPZP może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Pismem z dnia 25 września 2024 r. P. i Ł. G. oraz Stowarzyszenie Działkowców – [...] w P. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia 22 sierpnia 2024 r. (znak: [...] Rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucili: - naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie na skutek zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (art. 13 ust. 1 pkt 2), nie wynikające z ustawy; - naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych poprzez ich nie zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego; - naruszenie przepisów § 4 pkt 2a i § 10 MPZP, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów MPZP i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 12 stycznia 2024 r. (znak: [...]). Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wraz z decyzją organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że zaskarżone decyzje zostały wydane na skutek błędnych ustaleń faktycznych. W ich ocenie sporny domek narzędziowy - obiekt gospodarczy nie przekracza wymiarów dopuszczonych przez ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych, a zatem jego budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Biorąc pod uwagę, że MPZP nie zabrania tworzenia na terenie działki o nr ewid. [...] rodzinnych ogrodów działkowych stwierdzić należy, że możliwa jest realizacja obiektów w tej ustawie wskazanych. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia zastosowanie wykładni funkcjonalnej przepisów powołanej ustawy oraz MPZP. Decyzje organów obu instancji godzą w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności, a jego ograniczenie nie wynika z przepisów ustawy, lecz z postanowień MPZP, te z kolei nie mogą ograniczać praw nabytych właścicieli nieruchomości, zwłaszcza tych wskazanych (ograniczonych) w ustawach. W oparciu o przedstawione argumenty skarżący stwierdzili, że postanowienia MPZP nie mogą mieć zastosowania do urządzeń i obiektów realizowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2024 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 17 maja 2024 r. (znak: [...]), którą nakazano P. i Ł. G. (inwestorom) wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 130 cm x 180 cm, wysokości 210 cm, znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w L., gmina T. . W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd w niniejszym składzie przyjmuje i uznaje za podstawę swoich dalszych rozważań, ponieważ nie stanowił on przedmiotu sporu. Z akt administracyjnych wynika, że na parceli nr [...] znajdują się dwa obiekty budowlane. Przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie jest obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) o wymiarach w planie 130 cm x 180 cm, wysokości 210 cm, który posadowiony jest na bloczkach betonowych. Bezspornym jest także fakt objęcia działki, na której posadowiony jest wyżej wskazany obiekt budowlany postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora L. (Dz. Urz. Województwa W. z 2010 r. nr [...] poz. 3563; dalej jako: "MPZP"). Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy do rodzinnych ogródków działkowych funkcjonujących na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; dalej jako: "ustawa o ROD"), znajdują zastosowanie przepisy MPZP, a w konsekwencji stwierdzenie, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz przepisy mające zastosowanie, nakazując rozbiórkę wyżej wymienionego domku narzędziowego. Odwołując się do przepisów Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2). Mając z kolei na uwadze treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z wyżej przytoczonych regulacji wynika jasno, że uchwalony przez Radę Gminy T. MPZP jest, na terenie tej gminy powszechnie obowiązującym źródłem prawa. Idąc dalej, MPZP w § 3 pkt 1 stanowi, że "(n)a obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R". W § 13 pkt 1 uchwalono, że "(d)la terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Postanowienie § 4 pkt 2 lit. a MPZP stanowi, że "(w) zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma z kolei § 10 MPZP stanowiący, że "(w) zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych". Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że o zastosowaniu przepisów MPZP do terenów rodzinnych ogrodów działkowych bezpośrednio przesądzają regulacje zawarte w art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy o ROD. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się rodzinny ogród działkowy, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji tego ogrodu, o ile jego funkcjonowanie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 2. Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jeżeli w dniu wejścia w życie ogród ten spełnia przynajmniej jeden z warunków wskazanych w tym przepisie, m.in. jego funkcjonowanie na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyżej przytoczone przepisy doprowadzają do wniosku, że ustawodawca przesądził bezpośrednio o obowiązku zgodności działalności rodzinnych ogrodów działkowych z przepisami uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym z jednej strony ich charakter jako aktów prawa miejscowego, a z drugiej regulacja ustawy o ROD. Co więcej, stanowisko takie wyrażone zostało także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 7 października 2023 r. sygn. akt II OSK 21/21, który wydany został w bardzo zbliżonym stanie faktycznym uznał, że przepisy ustawy o ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. Wobec poczynionych rozważań Sąd w niniejszym składzie uznał zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a także zarzuty błędnego zastosowania postanowień § 4 pkt 2a praz § 10 MPZP w miejsce przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ustawy o ROD za chybione. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ organy obu stancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz właściwe, mające zastosowanie w sprawie przepisy. Informowały one strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i właściwie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a."), realizując przy tym zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) w tym zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Wskazać również należy, że na wyżej wyrażone oceny nie ma wpływu okoliczność uchwalenia MPZP przed wejściem w życie ustawy o ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierał żadnych regulacji odnoszących się do kwestii relacji planów miejscowych do postanowień tej ustawy. Dlatego też argumentacja przedstawiona w skardze nie jest uzasadniona. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.