II SA/Po 728/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2010r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] II. przyznaje adwokatowi B. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług). III. zasadza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) nakazał inwestorom S. oraz J. K. doprowadzenie budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr 3 w C., Gmina P. – w zakresie wykonanej przebudowy korytarza przy lokalu nr 2 na parterze tego budynku – do stanu poprzedniego poprzez likwidację pomieszczenia łazienki i przedpokoju, wydzielonych z korytarza. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż na działce nr [...] w C. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym wyodrębniono pięć lokali mieszkalnych. Właściciele lokalu nr 2, S. K. i J. K., decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku uzyskali pozwolenia na dobudowę kotłowni i altany do wskazanego budynku mieszkalnego. Inwestycja ta została zakończona. W wyniku kontroli w dniu [...] stycznia 2010 roku organ ustalił, iż niezależnie od pozwolenia z dnia [...] grudnia 2001 roku, inwestorzy wykonali również inne roboty budowlane. W latach 2001-2002 S. i J. K. przebudowali część budynku, wykraczając poza zakres uzyskanego pozwolenia na budowę. W wyniku tych prac w korytarzu przylegającym do lokalu nr 2 na parterze skarżący wydzielili w sposób trwały pomieszczenie łazienki i przedpokój dla własnych celów. Wcześniej korytarz ten ze schodami prowadzącymi do lokalu mieszkalnego nr 1 na poddaszu stanowił pomieszczenie wspólnego użytku. Opisane roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem zastosowanie znalazł art. 50 ust. pkt 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały jednak już zakończone, wobec czego organ nie wstrzymał ich prowadzenia, zmierzając zgodnie z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy do wydania decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postępowanie naprawcze z art. 51 ustawy ma na celu sprawdzenie głównych warunków, jakie inwestor musiałby spełnić przy uzyskaniu pozwolenia na budowę. Do wymogów tych należy m.in. posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym właśnie ta kwestia odgrywała na obecnym etapie postępowania decydującą rolę. Z pisma z dnia [...] grudnia 2009 roku wynika bowiem, że skarżący nie posiadają zgody wszystkich współwłaścicieli budynku do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dokonanej przebudowy. W toku kontroli skarżący twierdzili, że zaadaptowali część przestrzeni komunikacyjnej ze schodami w porozumieniu z właścicielami lokalu na poddaszu. Przedłożyli na tę okoliczność pisemne oświadczenie I. I., któremu jednak zaprzeczył K. I. Trzeba jednocześnie wskazać, iż art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przypadku robót prowadzonych w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, ale z naruszeniem innych przepisów nie ma podstaw do ponownego badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast inwestor wykracza poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę albo realizuje roboty budowlane całkowicie bez pozwolenia na budowę, żądanie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością jest uzasadnione, gdyż inwestor nie wykazywał się dotychczas takim prawem. W tej sytuacji pismem z dnia [...] marca 2010 roku organ wezwał S. K. i J. K. do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie przebudowy korytarza. Skarżący nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. Przebudowa obiektu budowlanego należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem z pisma z dnia [...] grudnia 2009 roku wynika, że skarżący takiej zgody nie posiadają. W tej sytuacji, z uwagi na brak prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykluczone jest wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która nakazywałaby wykonania czynności zmierzających do legalizacji niniejszej samowoli. Niecelowe jest więc nakładanie obowiązku przedstawienia stosownej oceny czy ekspertyzy technicznej wykonanych robót albo uzgodnień, jakie wynikają z przepisów odrębnych. Kwestie te są bowiem w niniejszej sprawie wtórne, a ich rozstrzygnięcie mogłoby nastąpić dopiero po ustaleniu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedyną wobec tego możliwością było wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku S. i J. K. odwołali się od tej decyzji, zarzucając organom nadzoru budowlanego błędne ustalenie, że wykonane roboty budowlane odbyły się bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Inwestorzy przyznali, że nie mogli przedłożyć w toku postępowania dokumentu zawierającego zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie omawianych robót. Niemniej, zgoda ta ocenie istniała w czasie prowadzenia prac budowlanych, choć nie miała formy pisemnej oraz nie wszystkich uprawnionych pytano z osobna. Podniesiono, że większość rodzin mieszkających w przedmiotowym budynku jest ze sobą spokrewniona i stosunki w przeszłości były bardzo zażyłe i zgodne. Wszyscy zdawali sobie sprawę z tego, co pozostali współwłaściciele robią; panowała ogólna akceptacja dla takich prac. Było to tym bardziej uzasadnione, że higiena oraz stan socjalny w budynku był zły, a podejmowane działania zmierzały do poprawy tego stanu rzeczy. Od kilku lat atmosfera uległa jednak popsuciu tak, że obecnie nie ma już żadnej współpracy. Dlatego też żaden ze współwłaścicieli nie odpowiedział pozytywnie na prośbę skarżących o potwierdzenie zgody na budowę łazienki. Decyzją z dnia [...] września 2010 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 7a powołanego Prawa budowlanego, wykonane przez skarżących roboty, polegające na wydzieleniu i urządzeniu nowych pomieszczeń należy kwalifikować jako przebudowę części obiektu budowlanego, a prace z tym związane uznać za roboty budowlane. To z kolei prowadzi do wniosku, że skarżący powinni byli uzyskać w myśl art. 28 tejże ustawy pozwolenia na budowę. Wobec braku tej decyzji organ I instancji zastosował tryb z art. 50 i art. 51 cytowanej ustawy, przy czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko, iż wydanie rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy możliwe jest tylko wtedy, gdy inwestor posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością wspólną na cele budowlane. Zatem nieuzasadnione byłoby nakładanie dalszych obowiązków, które zmierzałyby do legalizacji samowoli, gdy niespełniony został wskazany podstawowy warunek. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika bezspornie, że skarżący nie legitymują się takim prawem, co potwierdza także pismo reszty współwłaścicieli z dnia [...] czerwca 2010 roku. Wobec tego możliwe było wydanie jedynie decyzji, która nakazywała przywrócenie poprzedniego stanu przedmiotowej części obiektu. Pismem z dnia [...] października 2010 roku S. i J. K. złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdyż w ich ocenie narusza ona art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnieśli o zmianę skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2010 roku. S. i J. K. wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, w świetle którego nie posiadali oni prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Ich zdaniem otrzymali niezbędną zgodę pozostałych współwłaścicieli, choć była to zgoda ustna. Taka zgoda była udzielana wszystkim członkom wspólnoty, jeżeli wykonywali roboty budowlane w części wspólnej nieruchomości. Zgoda ta miała przy tym charakter wyraźny albo dorozumiany. Ze względu na niski standard mieszkań ich ulepszenie stało się koniecznością. Niestety od ok. dwóch lat wzajemne stosunki we wspólnocie uległy pogorszeniu. W tej sytuacji organy administracji publicznej winny przesłuchać sąsiadów na okoliczność uzyskania zgody na dokonanie zmian w części nieruchomości wspólnej. Wada w tej mierze doprowadziła do wskazanych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 3 pkt 7 powołanej ustawy wynika z kolei, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że S. K. i J. K. dokonali przebudowy korytarza budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w C., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Fakt ten nie był zresztą kwestionowany przez skarżących. Ujawnienie tej okoliczności musiało doprowadzić do zastosowania właściwego postępowania naprawczego. Organy administracji publicznej trafnie wskazywały na art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, w wypadkach innych niż budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź też bez dokonania wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem dalsze prowadzenie robót budowlanych. Z kolei art. 51 ust. 1 ustawy przewiduje, iż przed upływem dwóch miesięcy od wydania powyższego postanowienia właściwy organ administracji publicznej wydaje odpowiednią decyzję. Biorąc pod uwagę stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie to mogło dotyczyć (1) nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego lub (2) nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego uznawały konsekwentnie w toku postępowania, iż jedyną możliwą do wydania decyzją był nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Takie rozstrzygnięcie w ich ocenie uzasadnione było brakiem prawa skarżących do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wobec niespełnienia tego wymogu, zdaniem organów, nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji samowoli, było całkowicie zbędne. Z stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Sąd pragnie bowiem na wstępie zaznaczyć, iż w całości podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. W wyżej cytowanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że takie ujęcie koresponduje także z art. 4 Prawa budowlanego. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywiera bowiem ten skutek, że po jego złożeniu organ administracji publicznej jest zobligowany do uznania, iż został spełniony wymóg wykazania się przez inwestora posiadaniem omawianego prawa. Trzeba zarazem wskazać, że ustanowienie obowiązku jedynie złożenia oświadczenia o posiadanym prawie zamiast przewidzianego w poprzednio obowiązującej ustawie obowiązku wykazania posiadania tego prawa było wyrazem dążenia do uproszczenia procedury po stronie inwestora. Dlatego też organy administracji publicznej mogą żądać przedstawienia przedmiotowego oświadczenia tylko wtedy, gdy ustawodawca tak wyraźnie przewidział. Skoro zatem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć obowiązek dokonania czynności tylko o charakterze materialno-technicznym, a przedstawienie rozważanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter czynności procesowej (dowodowej), to należy dojść do wniosku, że złożenie przedmiotowego oświadczenia nie jest warunkiem dalszego prowadzenia postępowania naprawczego. Wbrew zatem poglądom, zawartym w zaskarżonych decyzjach, sam fakt niezłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do terenu nie wykluczał jeszcze ewentualnego zalegalizowania samowoli. Nakazanie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego może być jednak wydane tylko wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, w szczególności, kiedy ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakaz orzeczenia rozbiórki czy przywrócenia do stanu poprzedniego nie ma w tym wypadku charakteru bezwzględnego. Takie stanowisko jest w pełni zaaprobowane w orzecznictwie (oprócz cytowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1985/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły jednak tego, czy zastosowania w przedmiotowej sprawie nie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew powyższemu stanowisku judykatury organy administracji publicznej nakazały od razu przywrócenie do stanu poprzedniego, nie nakładając na skarżących dalszych obowiązków. Nie ustalono, czy w świetle istniejących warunków technicznych wykonane roboty budowlane mogły być zalegalizowane czy też było to wykluczone. Jak wskazano powyżej, poprzestanie tylko na wskazaniu, że skarżący nie złożyli oświadczenia o prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest okolicznością wystarczającą do automatycznej odmowy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to w konsekwencji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dniu [...] czerwca 2010 roku została wydana przedwcześnie, a jej utrzymanie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nietrafne. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności zbadać, czy zastosowanie w niniejszej sprawie może znaleźć procedura naprawcza opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zasądził koszty w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zwrócił pełnomocnikowi skarżących koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie art. 205 § 2 tejże ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu koszty (Dz. U. Nr 163 poz. 1348). O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński