II SA/Po 728/19

Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 roku sprawy ze skargi R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], którą – po rozpoznaniu odwołania R. I. – uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], a postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji umorzono. Drugą z wymienionych decyzji (tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r.) Starosta uchylił w trybie wznowieniowym swą własną uprzednią decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] dotyczącą zatrzymania R. I. uprawnienia do kierowania pojazdami nr [...], a zarazem zatrzymał R. I. uprawnienia w zakresie kategorii [...] nr [...], nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy kategorii [...] nr [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Starosta zatrzymał R. I. prawo jazdy kategorii [...] o numerze dokumentu [...] druk [...] wydane przez [...]. Starosta dokonał następnie sprostowania decyzji w zakresie błędnego oznaczenia prawa jazdy (postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...]). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium, jednak wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...] oba postanowienia zostały uchylone. Sąd uznał, że podanie błędnego numeru prawa jazdy nie może być uznane za oczywistą omyłkę. Pomimo, że toczyły się inne postępowania dotyczące prawa jazdy R. I. (zob. niżej), Starosta oceniając okoliczności ze swojej perspektywy, przyjął, że wobec wyroku II SA/Po [...], decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] należy skorygować w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), czyli z kontekście nowej okoliczności jaką było ujawnienie właściwego numeru prawa jazdy R. I.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł zatem jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Od powyższej decyzji odwołał się R. I.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie (wznowieniowe) przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postepowania jest możliwe, jeżeli dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tymczasem, gdy wydano decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., uprzednia decyzja, której dotyczyło postępowanie (decyzja z dnia [...] września 2017 r.) nie była ostateczna. Wcześniej bowiem wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...] wyeliminowano z obrotu decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...], którą ją utrzymano w mocy. Innymi słowy, po uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. zaistniał stan, w którym istniało odwołanie R. I. od decyzji z dnia [...] września 2017 r., [...] wymagające rozpoznania. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Starosta istotnie naruszył art. 145 § 1 K.p.a., gdyż [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) w odniesieniu do decyzji (z [...] września 2017 r.), która w dacie orzekania przez Starostę nie miała przymiotu ostateczności. Kolegium dodało wreszcie, że nawet gdyby uznać decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r., [...] za ostateczną, to i tak do wznowienia nie byłby właściwy Starosta, jako, że zgodnie z art. 150 K.p.a. organem właściwym do przeprowadzenia tego trybu nadzwyczajnego jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Z tych wszystkich przyczyn Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. nie może się ostać w obrocie prawnym, a postępowanie administracyjne należało umorzyć. W skardze R. I. zarzucił naruszenie art. 127 § 1, art. 128 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy zaskarżył ją tylko co do punktów 2, 3 i 4. Powołał się on także na decyzję z dnia [...] marca 2018 r. na dowód tego, że decyzja z dnia [...] września 2017 r., [...] była ostateczna, gdy wydawano decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. Wskazując na powyższe R. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wskazano w części sprawozdawczej decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] została wydana w trybie wznowieniowym i miała za przedmiot postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie zwróciło uwagę, że warunkiem orzekania w trybie wznowieniowym jest ustalenie, że postępowanie, którego dotyczy wznowienie jest zakończone decyzją ostateczną. Warunek ten wynika wprost z art. 145 § 1 K.p.a. Z zebranych akt sprawy wynika, że [...] listopada 2018 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...], którym uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...] Tą ostatnią utrzymano w mocy właśnie decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r., [...] Oznacza to, że na skutek wyroku, a z całą pewnością od dnia [...] listopada 2018 r., zaistniał stan, w którym postępowanie odwoławcze wobec decyzji z dnia [...] września 2017 r. "na nowo" się otworzyło, a decyzja ta straciła przymiot ostateczności. W takiej sytuacji niedopuszczalnym było orzekanie przez Starostę w trybie wznowieniowym w dacie [...] grudnia 2018 r. – gdyż jak podkreślono wyżej – tryb ten może dotyczyć tylko spraw zakończonych w ramach postępowania zwykłego, czyli spraw zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym. Odnosząc się do skargi R. I. Sąd wskazuje, że chybionym jest założenie, na którym oparto przedstawione w niej zarzuty, że Kolegium jest związane granicami odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a. Z przyjętej przez K.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z K.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 218/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice odwołania. Dodać można, że sprawa objęta skargą jest wręcz akademickim przykładem sprawy, w której organ odwoławczy powinien był orzekać poza granicami odwołania. R. I. zakwestionował w swym odwołaniu od decyzji [...] grudnia 2018 r., [...] punkty 2, 3 i 4. Punkty te są tymczasem w istocie rozstrzygnięciem integralnym z punktem 1 decyzji objętej odwołaniem. Należy pamiętać, że Starosta orzekając [...] grudnia 2018 r. działał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a ten nakazuje organowi wydać jedną decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej (wzruszanej w postępowaniu wznowieniowym) oraz zarazem (obowiązkowo) o rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Przywołane wyżej punkty decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] zostały w niej wyodrębnione zapewne dla przejrzystości, natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że składają się one na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie wznowieniowe z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (punkt 1 – uchylenie, punkty 2-4 – orzeczenie co do istoty). Jeżeli uwzględnić żądanie R. I. i wyeliminować z obrotu tylko punkty 2-4 decyzji, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] uzyskałaby kuriozalny i nie mający umocowania, a wręcz rażąco naruszający art. 151 K.p.a. kształt. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest prawidłowa. Decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] należało uchylić, a postępowanie pierwszoinstancyjne (wznowieniowe) umorzyć, gdyż dotyczyło wcześniejszego postępowania, które nie było zakończone decyzją ostateczną (nie został spełniony warunek z art. 145 § 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę.