II SA/Po 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100-,zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Pismem z dnia (...) grudnia 2007 r. J. i Z. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego (oficyny) w miejscowości T., przy ul. (...), na działce nr (...), w trybie określonym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Do wniosku załączono projekt techniczny modernizacji z czerwca 1999 r. oraz postanowienie nadzoru konserwatorskiego z dnia (...) lipca 1999 r. opiniujący pozytywnie powyższą inwestycję. Z dołączonego do wniosku projektu technicznego wynikało, iż dotyczy on dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 48,28 m2 i kubaturze 163 m3, składającego się z trzech pomieszczeń gospodarczych i przedsionka. Wnioskodawcy podali, że wszelkie roboty budowlane wykonano najpóźniej w marcu 1998 r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., wezwaniem z dnia (...) stycznia 2008 r. zobowiązał J. i Z. K. do uzupełnienia wniosku z dnia (...) grudnia 2007 r. poprzez przedłożenie w terminie 7 dni inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego sporządzonej przez osobę posiadającą do tego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. J. i Z. K. w dniach (...) stycznia i (...) stycznia 2008 r. przedłożyli ekspertyzę techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego w zakresie przydatności do użytkowania oraz inwentaryzację budynku mieszkalnego. Burmistrz B. pismem z dnia (...) kwietnia 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., iż przeznaczenie wybudowanego budynku mieszkalnego (oficyny mieszkalnej) było zgodne z obowiązującym w dniu zakończenie budowy (marzec 1998 r.) planem zagospodarowania przestrzennego "Starówka" – Uchwała nr XXXVII/271/94 z dnia 24 maja 1994 r. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowił, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665), nałożyć na J. i Z. K. obowiązek usunięcia naruszeń przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wzniesieniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku oficyny mieszkalnej usytuowanej na działce położonej w T., przy ulicy (...), zapisanej w ewidencji gruntów pod nr (...) od strony nieruchomości położonej w T. przy ul. (...) zapisanej w ewidencji gruntów pod nr (...) stanowiącej własność Gminy Miejskiej T. w terminie do dnia (...) września 2008 r. W opinii organu przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego nie wskazywała aby przedmiotowy budynek posiadał ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony usytuowanej w granicy istniejących budynków zlokalizowanych na działce sąsiedniej, co naruszyło przepisy powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. konieczne było wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Z. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postawienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub ewentualnie o jego zmianę. W opinii odwołującego zaskarżone postanowienie wydane zostało w sposób bezzasadny, bowiem obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełniał wszystkie kryteria wymagane przepisami szczególnymi umożliwiające jego oddanie do użytkowania w chwili wybudowania. Z załączonych do akt sprawy opinii i innych dokumentów, zwłaszcza inwentaryzacyjnych, nie wynikał obowiązek nałożony przez organy nadzoru budowlanego. Z. K. wskazał również, iż przedmiotowy obiekt jest bieżąco wykorzystywany, zamieszkany przez osobę opiekującą się małoletnim dzieckiem, która nie jest w stanie zapewnić sobie innego lokum; wykonanie nałożonego obowiązku może spowodować konieczność zdemontowania istniejących instalacji wodociągowych, sanitarnych i elektrycznych oraz wymagać będzie wykonania szeregu prac remontowych znacząco ingerujących w istniejącą infrastrukturę. Odwołujący zwrócił również uwagę, że wykonanie powyższych obowiązków nie będzie możliwe bez przeprowadzenia stosownych badań i otrzymania wymaganych pozwoleń. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej i w miejscu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przywołał art. 3 ust. 5 powyższej ustawy, oraz w części dotyczącej adresu budynku oficyny mieszkalnej i orzekł o wykonaniu robót budowlanych polegających na wzniesieniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku oficyny mieszkalnej usytuowanej na działce położonej w T. przy ul. (...) zapisanej w ewidencji gruntów pod numerem (...) (Obręb (...)). W opinii organu II instancji budynek usytuowany w granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika wprost z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonana analiza inwentaryzacji powykonawczej wskazała, że przedmiotowa oficyna nie posiada takiego oddzielenia, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że ekspertyza techniczna przedmiotowego budynku nie zawierała informacji dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego postanowienie nakładające na niego obowiązek, polegający na nakazaniu robót budowlanych polegających na wzniesieniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku oficyny mieszkalnej, nałożony został ze wskazaniem nierealnego, ze względu na okoliczności faktyczne oraz możliwości finansowe zobowiązanego, terminu realizacji robót w sytuacji, kiedy stan techniczny budynku tylko teoretycznie pozostawał w sprzeczności z wymogami określonymi przez odrębne przepisy w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ponadto organ dopuścił się nieprecyzyjnego określenia nieruchomości w zakresie wskazania oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków poprzez niewłaściwe określenie nazwy obrębu co do działki (...) oraz niewskazanie tego elementu co do działki (...) Skarżący podtrzymał również swoje dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. Z. K. przedłożył do akt sprawy pismo, w którym wskazał, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania stanowi zmodernizowaną część istniejącego wcześniej budynku, który przedmiotowej ściany nie posiadał i nie posiada. Przeprowadzona dobudowa polegała na przesunięciu istniejącej ściany o 1,5 m i wyrównanie jej ze ścianą frontową istniejącej zabudowy, co pozwoliło uzyskać powierzchnię 4,5 m2. Skarżący dołączył również do akt sprawy mapę sytuacyjną z 1997 r. z zaznaczoną oficyną oraz adnotacją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K., zgodnie z którą projekt oficyny nie wymagał uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciw pożarowej. Z. K. wyjaśnił również przed Sądem, że tylko przesunął ścianę budynku poprzez jej dobudowanie z dwóch stron do istniejącej wnęki, natomiast na działce sąsiedniej istniej budynek, który posiada ścianę oddzielenia pożarowego. Uzgodnienia ze Strażą Pożarną znajdujące się na przedstawionej mapie zostały uzyskane w 1997 r., zaś wykonana dobudowa wygląda jak na przedłożonej mapie oraz na mapie dołączonej do projektu modernizacji, nie a nie jak w mapie dołączonej do inwentaryzacji. Dobudowa zaznaczona przez autora inwentaryzacji stanowi częściowo istniejącą od wielu lat szopę drewnianą a częściowo uprzednio istniejący budynek, natomiast element między budynkiem a szopą w ogóle nie istnieje. Część, którą dobudował skarżący nie znajduje się w granicy działki, bowiem dobudowa nastąpiła w stronę podwórza. Obecny na rozprawie przedstawiciel Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ wydając zaskarżone postanowienie opierał się na mapie dołączonej do inwentaryzacji powykonawczej, a skarżący ani w zażaleniu ani w skardze nie wskazywał, że mapa jest błędna. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego jego wnikliwego rozważenia, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Ponadto w przedmiotowej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez niedochowanie procedury określonej powyższym przepisem. Przewidziana art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw procedura umożliwiająca zalegalizowanie obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od reguł wynikających z art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Tym samym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są prowadzić postępowanie określone powyższym artykułem w sposób wyjątkowo staranny i dążyć do jak najpełniejszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Jak wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. do wniosku o pozwolenie na użytkowanie właściciel obiektu budowlanego zobowiązany jest dołączyć inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a którymi są oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag sporządzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną, Państwową Inspekcję Pracy oraz Państwową Straż Pożarną. Zgodnie z aktami sprawy, złożony w dniu (...) grudnia 2007 r. przez skarżącego i J. K. wniosek był niekompletny. Wezwaniem z dnia (...) stycznia 2008 r. wnioskodawcy zostali zobowiązany do uzupełnienia wniosku jedynie poprzez przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 kpa poprzez nie wezwanie do przedstawienia wymienionych powyżej oświadczeń organów administracji. Konsekwencją braku powyższego wezwania są nadal nieusunięte wady formalne wniosku oraz brak przewidzianego prawem stanowiska Państwowej Straży Pożarnej, które w zakresie spełnienia przez obiekt warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego ma istotne znaczenie. Sąd zwraca uwagę, że zarówno przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza jak i ekspertyza techniczna nie wskazały, czy wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jest w odniesieniu do przedmiotowego obiektu konieczne. Przedstawiona ekspertyza techniczna jest niepełna, bowiem w ogóle nie dokonuje oceny przydatności przedmiotowego obiektu do użytkowania pod względem zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego winny wezwać skarżącego do jej uzupełnienia. Brak przewidzianego w przepisach stanowiska Straży Pożarnej oraz wymieniona niekompletność ekspertyzy technicznej, przy jednoczesnym braku innych dowodów skutkują, iż ustalenia organów obu instancji w zakresie spełnienia przez obiekt wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego uznać należy za całkowicie dowolne i arbitralne. Ponadto w niniejszej sprawie zarówno organ II instancji jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie dokonali podstawowych ustaleń, które poprzedzać winny ewentualne nałożenie obowiązków z art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., i które warunkują w ogóle zastosowanie trybu legalizacji przewidzianego w wymienionym przepisie art. 3. Organy obu instancji nie wyjaśniły, jaki w istocie obiekt jest przedmiotem wniosku skarżącego, jaki był zakres przeprowadzonej dobudowy i kiedy została ona dokonana. We wniosku z dnia (...) 12.2007 r. wskazano, iż przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie ma być część budynku mieszkalnego – oficyna, wybudowana najpóźniej w marcu 1998 r. Jednocześnie do wniosku dołączono projekt techniczny datowany na czerwiec 1999 r. oraz postanowienie uzgadniające Służby Ochrony Zabytków z dnia (...) 07.1999 r. Z wymienionego projektu technicznego wynika, iż dotyczy on dobudowy do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego o pow. zabudowy 48,28 m2 i kubaturze 163 m3, składającego się z trzech pomieszczeń gospodarczych i przedsionka, usytuowanego w granicy z działką nr (...). Ze złożonej przez skarżącego w toku postępowania inwentaryzacji budynku mieszkalnego z grudnia 2007 r., wynika zaś że inwentaryzowany obiekt ma pow. 52,36 m2, kubaturę 135 m3, dzieli się w istocie na trzy części w zależności od daty ich budowy. Część pierwsza murowana zbudowana została najprawdopodobniej w latach 70-tych lub 80-tych, składa się z pokoju, łazienki i wiatrołapu. Budynek murowany stanowiący drugą część obiektu stanowi kuchnie, w inwentaryzacji nie podano daty jego wzniesienia. Trzecia część obiektu to drewniany barak przeznaczony do składowania opału. Budynek opisany w inwentaryzacji usytuowany jest w granicy z działką nr (...). Porównanie obiektu objętego inwentaryzacją i obiektu opisanego w projekcie technicznym dołączonym do wniosku wskazuje na istniejące między nimi różnice w usytuowaniu, obrysie i pomieszczeniach. Natomiast z oświadczenia skarżącego Z. K. złożonego na rozprawie i złożonego wówczas pisma procesowego wynika, iż wykonana dobudowa oficyny polegała na przesunięciu ściany istniejącego wcześniej budynku o 1,5 m i wyrównanie jej ze ścianą frontową istniejącej zabudowy, co spowodowało przedłużenie istniejącego budynku w stronę podwórza, w wyniku dobudowy powiększono powierzchnię zabudowy o 4,5 m2. Według skarżącego wybudowana samowolnie część obiektu będąca przedmiotem postępowania nie jest usytuowana w granicy z działką sąsiednią, czego potwierdzeniem jest załączona w dniu rozprawy przed sądem mapa sytuacyjna. Powyższe stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z mapą załączoną do inwentaryzacji powykonawczej. Tym samym zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy w sprawie pozostaje niepełny, bowiem nie pozwala określić ponad wszelką wątpliwość zakresu przeprowadzonych prac robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie z dnia (...) 12.2007 r., usytuowania obiektu, jak również daty zakończenia jego budowy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia (...) kwietnia 2008 r. zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 64 § 2 oraz art. 77 § 1 kpa jak również art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśnić, jaki był zakres inwestycji objętej wnioskiem, kiedy zakończono jej budowę, czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, mając na względzie poczynione wyżej rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak