II SA/Po 729/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem Nr (...) z dnia (...) stycznia 2009 r., na podstawie art. 57 ust. 7 i "odpowiednio art. 59f,g" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył G. D. karę w wysokości (...) zł za przystąpienie do użytkowania - z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane - budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w W. przy ul. (...), na działce o numerze geodezyjnym (...). Ponadto organ określił termin i sposób uiszczenia kary. W uzasadnieniu organ I instancji podał następujące ustalenia faktyczne i prawne. Podczas kontroli w dniu (...) listopada 2008 r. (protokół nr (...)) budynku garażowego zrealizowanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P, o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 1996 r. znak (...), które obejmowało budowę budynku gospodarczego z garażem w W. przy ul. (...), stwierdzono, że nie wykonano części gospodarczej (nie wykonano ścianki działowej wewnątrz budynku, dzielącej obiekty od pomieszczenia o funkcji garażowej i gospodarczej), jak również nie wykonano wentylacji nawiewno-wywiewnej w garażu. Ustalono, iż na dzień kontroli obiekt był użytkowany oraz że brak jest dokumentów potwierdzających zgłoszenie przedmiotowego obiektu do użytkowania, a według oświadczenia inwestora do użytkowania przystąpiono jesienią 2007 r. Organ podał, że w przedłożonym przez inwestora zaświadczeniu Urzędu Miejskiego w W. z dnia (...) grudnia 2008 r. napisano, iż "Podatek za budynek gospodarczy został naliczony w roku 2008 na podstawie informacji złożonej przez podatnika o ukończeniu budowy budynku gospodarczego grudniu 2007 r." Dalej organ stwierdził, iż wprawdzie w dniu (...) grudnia 2008 r. inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku gospodarczo-garażowego, jednak faktem jest, iż na dzień kontroli z (...) listopada 2008 r., przedmiotowy obiekt był użytkowany pomimo braku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co organ uznał za przystąpienie do użytkowania budynku z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku organ wskazał art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 59f ust. 1 i 2 powołanej ustawy organ ustalił wysokość kary na (...) zł, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), którą stosownie do treści art. 57 ust. 7 powołanej ustawy podwyższył dziesięciokrotnie. Organ wyjaśnił, iż budynki gospodarcze i garaże do dwóch stanowisk włącznie sklasyfikowane zostały w kategorii III, zgodnie z załącznikiem do ustawy i wskazał, że współczynnik kategorii i współczynnik wielkości obiektu ustalono na wartość 1,0. Organ podał, iż wysokość kary obliczył według wzoru: 10 x (s) x (k) x (w), to jest 10 x 500 zł x 1,0 x 1,0. Z postanowieniem o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodziła się G. D., która w złożonym zażaleniu podała, iż jako inwestor budynku garażowego zawiadomiła o zakończeniu budowy organ, który uważała za właściwy, to jest Urząd Miejski w W., gdyż nie istnieje już organ wskazany w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 1996 r. znak (...), jako właściwy do złożenia zawiadomienia o ukończeniu budowy objętej tym pozwoleniem. Ponadto strona podała, iż kierownik budowy nie powiadomił jej o zmianie organu, a powinien działać tak, by nie szkodzić inwestorowi. Podała także okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej i materialnej wskazując na niewielkie dochody i wyraziła pogląd, iż powiadomiła odpowiedni organ według swojej wiedzy, a skoro płaci podatek od nieruchomości, to nie powinna być karana. Postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego postawionego przez naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt OSK 568/06), a następnie postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 r. organ nadzoru budowlanego II instancji podjął z urzędu postępowanie odwoławcze. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny wskazał na to, że obowiązek dokonania zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę, a obowiązek ten wynika z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku gospodarczego z garażem bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, co potwierdza sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna oraz złożona przez inwestora w Urzędzie Miejskim w W. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych na rok 2008, w której podano datę ukończenia budowy wskazanego budynku jako grudzień 2007 r., a powierzchnia użytkowa tego budynku odpowiada powierzchni użytkowej budynku gospodarczego z garażem, określonego w pozwoleniu na budowę. Ponadto organ zauważył, iż przedmiotowa informacja (sporządzona na urzędowym formularzu) służyła tylko celom podatkowym i w żaden sposób nie może być uznana za zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Powołując się na treść przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 organ odwoławczy uznał za prawidłowe obliczenie przez organ I instancji wysokości wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu należącego do kategorii III opisanej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wyjaśnił także, iż w razie przystąpienia do użytkowania obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwy organ jest nie tylko uprawniony, ale też zobowiązany do wymierzenia kary z tego tytułu, co wyklucza uznaniowość organu w powyższym zakresie. Z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się inwestor G. D., która w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podała, iż "zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy o Prawie budowlanym" powiadomiła na druku urzędowym "Urząd Miejski w W. (wydział ds nieruchomości) w dn. (...).10.2008 r." o zakończeniu budowy garażu w grudniu 2007 r., a fakt ten nastąpił przed kontrolą przeprowadzoną przez organ I instancji w dniu (...) listopada 2008 r. Dalej skarżąca stwierdziła, iż z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) maja 1996 r. nie wynika w żaden sposób, że musi powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu budowy, a urząd wskazany jako właściwy do takiego powiadomienia na dzień zgłoszenia zakończenia budowy ((...) października 2008 r.) już nie istniał, stąd też działając w dobrej wierze powiadomiła "najbardziej właściwy urząd, czyli wydział do spraw nieruchomości.", a nikt z urzędników "w danej chwili" tego nie zakwestionował. ponadto skarżąca podała okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia oraz zwróciła uwagę na to, że dokumentacja dotycząca budowy garażu miała fachową obsługę ze strony skazanego kierownika budowy. W ocenie skarżącej nie powinna być karana za to, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku powiadomiła o zakończeniu budowy Urząd Miejski w W., gdyż nie mogła powiadomić o tym fakcie Kierownika Urzędu Rejonowego w Pile, bowiem organ taki nie istnieje. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się zaniechania wymierzenia kary wynikające z postanowienia organu I instancji z dnia (...) stycznia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 powołanej ustawy stanowi, iż w trzech przypadkach istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia oraz sytuacji, w której przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że inwestor nie zawiadomił właściwego organu nadzoru budowlanego I instancji o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, jak również, że do listopada 2008 r. nie wykonano wszystkich robót budowlanych przewidzianych projektem budowlanym, a mianowicie nie wykonano części gospodarczej, jak również wentylacji nawiewno-wywiewnej w garażu. Niewątpliwie przedmiotowy budynek po jego zrealizowaniu (zakończeniu wszystkich robót budowlanych), a przed przystąpieniem do użytkowania, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi, bowiem na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę (art. 54 Prawa budowlanego). Taki też obowiązek został na skarżącą nałożony w pozwoleniu na budowę wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia (...) maja 1996 r., w którym organ ten zwrócił uwagę na art. 57 ustawy Prawo budowlane uszczegóławiający obowiązki związane z przedmiotowym zgłoszeniem i wskazał siebie jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z kolei przystąpienie do użytkowania tego obiektu przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Okoliczności sprawy wskazują, iż inwestor przystąpił do użytkowania budynku przed dokonaniem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych. Według brzmienia ustawy Prawo budowlane obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zadania i kompetencje, o których mowa między innymi w art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8 tej ustawy, należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji (art. 83 powołanej ustawy). Ciążący na inwestorze obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych był przez niego sobie uświadamiany, gdyż skarżąca wskazała właśnie na zapisy zawarte w pozwoleniu na budowę z 1996 r. Skarżąca twierdzi, że w dobrej wierze zawiadomiła o zakończeniu budowy właściwy w jej mniemaniu organ, to jest Urząd Miejski w W. (wydział do spraw nieruchomości), bowiem organ wskazany w pozwoleniu na budowę jako właściwy do przyjęcia zawiadomienia, to jest Urząd Rejonowy w P. (w dacie zawiadomienia) już nie istniał. Taki zarzut skargi jest nietrafny z dwóch względów. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w podpisanym przez inwestora protokole z kontroli dokonanej przez organ I instancji w w dniu (...) listopada 2008 r. stwierdzono, iż według jego oświadczenia do użytkowania budynku przystąpiono jesienią 2007 r. Z kolei zgłoszenie Urzędowi Miejskiemu w W. informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych na rok 2008 r. (druk urzędowy IN-1) miało miejsce dopiero w dniu (...) października 2008 r., przy czym jako datę zakończenia budowy wskazano w tym zawiadomieniu grudzień 2007 r. Gdyby zatem nawet uznać, iż złożenie formularza w Urzędzie Miejskim w W. (skierowanie informacji do Burmistrza W.) zostało podjęte w dobrej wierze w celu zgłoszenia zakończenia budowy zgodnie z pouczeniem zawartym w pozwoleniu na budowę z 1996 r., to wobec jednoznacznego ustalenia (na podstawie oświadczenia inwestora złożonego w czasie kontroli w dniu 25 listopada 2008 r. - k. 3 akt adm. I inst.) przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku jeszcze jesienią 2007 r. uprawniony byłby wniosek co o tego, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu jeszcze przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych w Urzędzie Miejskim w W. W następnej kolejności Sąd zauważa, iż skierowanie do Burmistrza W. informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych na rok 2008 r. (druk urzędowy IN-1) z dnia (...) października 2008 r. (k. 6c akt adm. I inst.) w ogóle nie stanowi zgłoszenia o zakończeniu budowy (wszystkich robót budowlanych), gdyż zostało ono złożone w celu wykonania obowiązku wynikającego z ustawy z dnia (...) stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, co wynika z samej treści formularza. W informacji wymieniono dane dotyczące przedmiotów opodatkowania: powierzchnię gruntu (719 m²), powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego (103 m²) oraz powierzchnię pozostałych budynków (28,82 m²) z adnotacją "budowa zakończona grudzień 2007 r." Niewątpliwie ostatni z zapisów dotyczący powierzchni użytkowej pozostałych budynków nie może być uznany za chociażby wadliwe (zawierające braki formalne) zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu objętego, bowiem nie wskazuje nawet rodzaju budynku, którego dotyczy, jak i danych pozwolenia na budowę, na podstawie którego został wzniesiony. Stąd też przedmiotowej informacji, złożonej Burmistrzowi W. na cele związane z obowiązkiem podatkowym (podatek od nieruchomości), nie można uznać za zgłoszenie zakończenia budowy dokonane błędnie, lecz w dobrej wierze, organowi niewłaściwemu. Zatem na dzień kontroli przedmiotowej budowy ((...) listopada 2008 r.) skarżąca użytkowała budynek gospodarczo-garażowy mimo braku uprzedniego zgłoszenia zakończenia budowy właściwemu organowi, które nastąpiło dopiero w dniu (...) grudnia 2008 r. Nawet jednak uznanie formularza z dnia (...) października 2008 r., skierowanego do Burmistrza W., za skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy przedmiotowego obiektu nie wpłynęłoby na ocenę trafności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, bowiem - jak już wspomniano - do użytkowania budynku skarżąca przystąpiła jesienią 2007 r., a zatem jeszcze na długo przed złożeniem w Urzędzie Miejskim w W. informacji z dnia (...) października 2008 r. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U. z 2009 r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącą (inwestora) kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy, przy zastosowaniu podwyższenia, o którym mowa w art. 57 ust. 7 zdanie drugie tej ustawy. Zakwalifikowanie przedmiotowego budynku do wskazanej przez organy kategorii obiektu, która determinowała zastosowanie współczynnika kategorii obiektu (k), również jest prawidłowa. Podnoszone w skardze, jak i w odwołaniu, okoliczności dotyczące sytuacji osobistej i finansowej skarżącej nie podważają trafności powyższych wniosków i nie mogły doprowadzić do zmniejszenia wysokości kary finansowej, czy też do wnioskowanego w skardze zaniechania wymierzenia tej kary, bowiem tak samo nałożenie, jak i ustalenie wysokości kary, nie zostały pozostawione uznaniu administracyjnemu organu. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzja odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska