II SA/Po 73/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi A. i L.K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...]września 2005r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g ę /-/M. Górecka /-/E. Podrazik /-/St. Małek Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] stycznia 2004r. odrzuciła zarzuty wniesione przez A. i L. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...]". Zainteresowani uzasadniając zarzuty stwierdzili, iż kwestionują: zmianę przeznaczenia terenu objętego planem na cele przemysłowe, projektowany układ drogowy, a w szczególności zaprojektowanie ulicy [...] i [...] jako jednokierunkowych oraz zakaz umieszczania reklam. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2004r. (sygn. akt II SA/Po 256/04) stwierdził nieważność uchwały. Wskazano, iż uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogów przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż nie zawiera wyjaśnienia przyczyn odrzucenia zarzutów. Uzasadnienie zawiera jedynie informacje o przeznaczeniu spornego terenu na cele przemysłowe dla inwestora, którym jest fabryka "A" . Ponowny projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła [...]." – część C został wyłożony do publicznego wglądu od [...] czerwca do [...] lipca 2005r. A. i L. K. (właściciele nieruchomości przy ulicy [...],[...] i [...]) wnieśli [...] lipca 2005r. zarzuty. Uznali, iż niektóre ustalenia projektu planu miejscowego naruszają ich interes prawny lub uprawnienia jako właścicieli nieruchomości. 1. Przyjęta w projekcie planu dla terenów usług i działalności gospodarczej "U/G" (§ 10 ust. 3) minimalna powierzchnia działki – 2000m2, wyklucza ich zdaniem, wyodrębnienie i prowadzenie działalności na mniejszym obszarze. 2. Określony minimalny udział zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki (20%) – pomniejsza nieruchomość nadającą się do efektywnego wykorzystania gospodarczego do 80%. 3. Projekt planu ogranicza posiadanie nieruchomości przez narzucenie obowiązku korzystania z wodociągu miejskiego, który na tym obszarze jeszcze nie działa. 4. Ogranicza również prawo do dysponowania nieruchomością przez zawężenie możliwości jej zbycia tylko na rzecz jednego nabywcy. Szereg utrudnień komunikacyjnych (planowanie docelowe zamknięcie części ulicy [...]) trudności dojazdowe i inne rozwiązania przygotowane dla potrzeb jednego zakładu powodują, iż teren ten stanie się mało atrakcyjny dla innych nabywców. 5. Ogranicza możliwość rozbudowy i rozwoju działalności gospodarczej na terenach których zainteresowani są właścicielami. Teren ten został przekształcony w 1994r. z przemysłowego na mieszkaniowy z funkcją usługowo – handlową. 6. Ustalony procent zabudowy nieruchomości (50%) wyklucza możliwość budowy hali magazynowej. 7. Projekt w sposób niedozwolony ogranicza prawo czerpania pożytków z nieruchomości przez to, że nakazuje stosowanie zasad akustyki budowlanej w istniejącej i projektowanej zabudowie o charakterze usługowym i działalności gospodarczej oraz nakazuje stosowanie do celów bytowych i technicznych paliw płynnych, gazowych lub ogrzewania w miejskiej sieci ciepłowniczej. 8. Zainteresowani uważają, iż Rada Miasta powinna całkowicie zrezygnować z opłaty planistycznej o której mowa w § 20 ust. 1. Rada Miasta uchwałą z dnia 27 września 2005r. Nr LXXVIII/860/IV/2005 na podstawie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) odrzuciła zarzuty wniesione przez A. i L. K. do projektu miejscowego planu "terenu w rejonie węzła [...] – " część C. Przedmiotem odrzucenia były zarzuty dotyczące: 1. udziału zieleni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki (20%); 2. ograniczeniu prawa zbycia nieruchomości; 3. ograniczeniu możliwości rozbudowy nieruchomości; 4. dopuszczalnego procentu zabudowy nieruchomości (50%); 5. ustalenia renty planistycznej. Rada Miasta przedstawiła następującą argumentację. Ustalenie minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej ma na celu uniemożliwienie całkowitego utwardzenia terenu, co sprzyja zachowaniu odpowiednich warunków środowiskowych i walorów estetycznych. W każdym przypadku właścicielowi pozostaje 30% powierzchni dopuszczalnego procentu zabudowy, którą może przeznaczyć na budowę dróg dojazdowych, parkingów, placów do nawracania i chodników. Nadto zachowanie powierzchni biologicznie czynnej umożliwi odprowadzenie wód deszczowych do gruntu. Projekt planu nie zawiera żadnych ograniczeń co do zbycia nieruchomości. Przedmiotowy teren został w projekcie planu przeznaczony pod działalność usługową i gospodarczą. Preferuje zatem jego aktualne przeznaczenie a ustalenia planu w istotny sposób ułatwią możliwości rozwoju i rozbudowy nieruchomości. Maksymalna powierzchnia zabudowy zależy od powierzchni nieruchomości, którą dysponuje inwestor. W niniejszym przypadku zainteresowani dysponują powierzchnią 3000m2, co umożliwia im budowę hali magazynowej o powierzchni 1500m2. Ustalenia planu nie ograniczają zatem w żaden sposób realizacji budowy planowanej inwestycji. Ustalony w projekcie planu procent zabudowy jest wynikiem przeznaczenia obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość na cele usługowo – gospodarcze. Zasady kształtowania ładu przestrzennego i sztuki urbanistycznej wymagają aby przy tego typu przeznaczeniu terenu ustalać maksymalny 50% wskaźnik dopuszczalnej zabudowy. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w oparciu o przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem opłata ta nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie stawki w planie miejscowym jest więc obligatoryjne i brak jest podstaw do całkowitej rezygnacji z tej opłaty. Prezydent Miasta w wyniku rozpatrzenia protestów i zarzutów zdecydował o obniżeniu stawki opłaty planistycznej z 20 na 1%, co świadczy o określeniu jej na minimalnym poziomie. A. i L. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 września 2005r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucają przede wszystkim, iż uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogu przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, gdyż nie jest wnikliwe i staranne i nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Projekt planu przewiduje minimalny udział zieleni i biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki – 20%, a tymczasem w uzasadnieniu uchwały mowa jest o terenie a nie o działce. Dla skarżących ma to znaczenie, gdyż są właścicielami trzech działek o powierzchni 1000m2 każda. Zachodzi więc wątpliwość czy na każdej działce należy wyodrębnić wymagany udział zieleni biologicznie czynnej czy też udział ten dotyczy całego obszaru, którego skarżący są właścicielami (3000m2). Skarżący przytaczając niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 2004r. wskazują, iż "poza chęcią zaspokojenia oczekiwań prywatnego inwestora (fabryki "A" )" gmina nie przedstawiła żadnych racjonalnych przesłanek jakimi się kierowała przy dokonywaniu ustaleń miejscowego planu. Podtrzymują skarżący zarzut o ograniczeniu możliwości rozwoju swojej działalności gospodarczej "poprzez blokowanie rozbudowy nieruchomości i nie wydawanie pozwolenia na budowę". Zaskarżona uchwała nie zawiera – zdaniem skarżących – wyjaśnienia powodów, dla których nie może być uwzględniona ich propozycja zwiększenia powierzchni zabudowy powyżej 50%. W przedmiocie renty planistycznej skarżący uważają, iż uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia powodów, dla których nie przyjęto na przykład 0,5% a nawet 0,1% stawki. Zmiana planu uniemożliwia realizowanie dodatkowej funkcji mieszkaniowej, co powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Skarżący stwierdzają, iż planowana likwidacja środkowego odcinka ulicy [...] stwarza (poprzez istotne utrudnienie dojazdu dla pracowników i klientów) realne zagrożenie istnienia ich firmy. Projekt planu uprzywilejowuje jednego przedsiębiorcę (fabrykę "A") kosztem innych przedsiębiorców. W uchwale nie rozstrzygnięto w jaki sposób wyrównane zostaną straty wynikające z ewentualnej konieczności zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, przeniesienia jej i dalszego prowadzenia w innym miejscu. Projekt planu nie przedstawia też źródeł finansowania wypłat odszkodowań, co naraża budżet Miasta na brak pokrycia tych wydatków. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zmiana planu co do powierzchni biologicznie czynnej przez odniesienie jej do powierzchni terenu, a nie działki jest wynikiem uwzględnienia zarzutu innej osoby i jest zmianą uściślającą ustalenia planu. Projekt planu nie ma żadnego wpływu na prawo do dysponowania nieruchomością przez właściciela i nie stanowi przeszkody dla ewentualnej rozbudowy obiektów usługowo – gospodarczych. Na terenie swojej nieruchomości skarżący mogą realizować budowę hali magazynowej, przestrzegając ustalony procent zabudowy. Podkreślono, że ustalenie stawki wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0, byłoby istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do problemu zamknięcia odcinka ulicy [...] Rada miasta stwierdziła, iż skarżący tego zarzutu nie wskazywali. O planowanym zamknięciu ul. [...] "skarżący wspominał w nawiasie na dowód przewidywanych utrudnień komunikacyjnych uzasadniających, iż plan ogranicza jego prawo do dysponowania nieruchomością". Rada Miasta uznała wiec, iż nie był to zarzut w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) mającej w sprawie zastosowania na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) – zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje zatem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (przepisu prawa materialnego). Rada Gminy nie ma takiego obowiązku, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazać nadto należy, iż projekt planu miejscowego może naruszać prawo własności wnoszącego zarzut. Wprawdzie prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 1), to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Ustawą ograniczającą prawo własności, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 kc jest właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie w każdej zatem sytuacji powoływanie się właściciela nieruchomości, której dotyczy projekt planu miejscowego, na przysługującą mu ochronę z art. 21 i art. 64 Konstytucji – będzie skuteczne. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności, czyniąc to na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te mieszczą się w granicach ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, iż zaskarżona uchwała wraz z jej uzasadnieniem (podpisanym przez wiceprzewodniczącego Rady Miasta) jest zgodna z prawem. Ustalony minimalny udział zieleni biologicznie czynnej (§ 10 ust. 5 w związku z § 5 pkt 10) został, jak wynika z niekwestionowanej odpowiedzi na skargę i sporządzonego przez Prezydenta Miasta wykazu zarzutów (str. 6), doprecyzowany przez uwzględnienie zarzutu innej osoby i odnosi się do powierzchni terenu a nie działki. Skarżącym pozostaje zatem 30% powierzchni terenu (nieruchomości) na cele związane z budową dróg dojazdowych, parkingami itp. Wymogi dotyczące zieleni wynikają z obowiązku zapewnienia odpowiednich walorów estetycznych, warunków środowiskowych a także mają na celu umożliwienie odprowadzenia wód deszczowych do gruntu. Wszystkie te elementy mieszczą się w granicach uprawnień przysługujących gminie w ramach przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu wbrew wywodom skargi nie zawiera unormowań o przeznaczeniu określonych terenów na cele przemysłowe dla konkretnego inwestora (fabryki "A"). Ustala jedynie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na określonym obszarze. Projekt planu nie ogranicza skarżącym prawa do dysponowania nieruchomością. Nie ogranicza również prawa do budowy czy też rozbudowy istniejących obiektów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod działalność usługową i gospodarczą jest kontynuacją dotychczasowego podstawowego przeznaczenia tego terenu. W uchwale słusznie zwrócono uwagę, iż maksymalny procent zabudowy (§ 10 ust. 4) odnosi się do powierzchni terenu a nie do geodezyjnie wydzielonej działki. Skarżący którzy są właścicielami trzech działek o łącznej powierzchni 3000m2 mogą więc realizować planowaną budowę hali magazynowej o powierzchni 1500m2. Ustalony procent zabudowy mieści się w granicach uprawnień gminy, która ma obowiązek zapewnienia minimalnej powierzchni terenu zieleni biologicznie czynnej oraz uwzględniania zasad kształtowania ładu przestrzennego i urbanistyki. Rada Miasta słusznie wskazała, iż żądanie skarżących całkowitej rezygnacji z opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest pozbawione podstaw prawnych. Ustalenie stawki procentowej zgodnie z przepisem art. 36 ust. 3 ustawy jest obligatoryjne i nie może polegać na jej ustaleniu na poziomie zerowym. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Projekt planu spełnia ten warunek skoro ostatecznie wysokość tej opłaty ustalona została na poziomie 1%. Skarżący, precyzując zarzuty do projektu planu wskazali na "szereg utrudnień komunikacyjnych (planowane docelowe zamknięcie części ulicy [...]) kłopoty dojazdowe w określonych godzinach". Słusznie zatem w skardze podnoszą, iż Rada Miasta nie odniosła się do tak sformułowanego zarzutu. Jednakże uchybienie to nie stanowi podstawy do stwierdzenia w tej części nieważności zaskarżonej uchwały. Jest bowiem bezsporne i nie kwestionowane, że planowane zamknięcie odcinka ulicy [...] nastąpi w terenie, który nie stanowi własności skarżących. Planowane rozwiązanie komunikacyjne nie spowoduje też zamknięcia dojazdu do terenu ich nieruchomości. Dojazd ten będzie możliwy "poprzez ulicę [...] dalej [...] i następnie przez ulicę projektowaną" (protokół rozprawy). Podnoszony przez skarżących problem, iż likwidacja odcinka ulicy [...] skomplikuje i wydłuży czas dojazdu nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego czy też uprawnienia skarżących. Żaden bowiem przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości zachowanie dotychczasowych rozwiązań komunikacyjnych. Przedmiotowy teren znajduje się w granicach miasta i każdy właściciel winien liczyć się z możliwością zmian przebiegu dróg komunikacyjnych. Sprawa likwidacji spornego odcinka ulicy należy do kompetencji i do zadań własnych gminy. Wbrew sugestiom skarżących Rada Miasta nie miała obowiązku w projekcie planu miejscowego rozstrzygać "w jaki sposób wyrównać straty wynikające z ewentualnej konieczności zakończenia prowadzonej działalności gospodarczej" czy też wskazywać źródło finansowania wypłaty odszkodowań. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się bowiem w zależności od potrzeb tylko te warunki, które wymienione zostały w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy. Uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/M. Górecka /-/E. Podrazik /-/St. Małek Brak podpisu Sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/St. Małek kk