II SA/Po 730/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań - Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 21 marca 2006 r. nr 202/06/IV w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Uchwałą z dnia 31 marca 2006 r. nr 202/06/IV "W sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie wywiązali się z obowiązku usuwania tych odpadów", Rada Miasta P. ustaliła stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych w wysokości [...] zł miesięcznie od jednej osoby zamieszkującej nieruchomość (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz w wysokości [...] zł za 1m3 odpadów od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz innych niż mieszkańcy podmiotów i instytucji nieprowadzących działalności gospodarczej (§ 1 pkt 2 uchwały), stawki opłat odbioru i transportu nieczystości ciekłych w wysokości [...] zł za 1 m3 (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały organ stanowiący powierzył Burmistrzowi Miasta (§ 3 uchwały), uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 uchwały). W uzasadnieniu uchwały odwołano się do zadań własnych gminy w zakresie regulowania przedmiotowej materii oraz podano, iż różnica wynikająca z górnych stawek opłat a rzeczywistymi kosztami wykonania decyzji Burmistrza jest przychodem gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miasta powołała art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2-4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132 poz. 662 ze zm.). Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań-W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 i 2, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W powyższym zakresie zaskarżenia zarzucił uchwale naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez "brak określenia niższych stawek, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny", oraz rażące naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 przedmiotowej ustawy poprzez "nieuprawnione rozróżnianie właścicieli nieruchomości na osoby zamieszkujące nieruchomość i podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz innych niż mieszkańcy podmiotów i instytucji nieprowadzących działalność gospodarczą bez upoważnienia ustawowego". Uzasadniając poszczególne zarzuty, Prokurator odwołała się do zasad techniki prawodawczej, zgodnie którymi akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie przepisów ustawowych. Zdaniem Prokuratora zaskarżone regulacje naruszają delegacje z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to normy należy rozpatrywać łącznie. Podkreśliła, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika z obowiązującego na terenie miasta P. regulaminu utrzymania czystości i porządku (uchwała z dnia 27 kwietnia 2001 r. Nr 201/06/IV) oraz z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251). Uwzględniając powyższe przepisy Rada zobligowana była ustalić niższe stawki w odniesieniu do odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. Rada Miasta P. ustaliła wyłącznie stawki maksymalne. Za rażące przekroczenie delegacji ustawowej Prokurator uznała rozróżnienie podmiotów, na osoby zamieszkujące i inne podmioty, bowiem art. 6 ust. 2 i 4 ustawy nie daje delegacji do różnicowania opłat ze względu na charakter prawny czy faktyczny właścicieli nieruchomości. Skargę wniesiono z powołaniem przepisu art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 7 poz. 39). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wnosiła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta podała, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6 § 2 zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze uchwały jedynie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych. Ustawa zapisem art. 6 § 4 zobowiązuje do stosowania niższych stawek w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. Wskazano, iż takie działanie jest podejmowane przez gminę, polega ono bowiem na tym, że mieszkaniec może prowadzić selektywną zbiórkę powstających odpadów i płacić tylko za wywóz odpadów niesegregowanych lub płacić za wywóz całej objętości powstających odpadów, gdy selektywnej zbiórki nie prowadzi. W ten sposób sam decyduje, jakie będzie ponosił koszty z tym związane. Obecnie tylko cztery podmioty posiadają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania odpadów komunalnych z terenu P., a każdy mieszkaniec ma prawo wyboru podmiotu, który wykona dla niego usługę na najbardziej korzystnych warunkach. Wskazano, iż zapis pkt 2 uchwały różnicuje opłaty ze względu na pojemność opróżnianego pojemnika, a w większości przypadków ilość odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańca jest niższa od ilości odpadów wytwarzanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Stąd podmioty takie są obsługiwane przy użyciu większych pojemników i kontenerów, co bezpośrednio wpływa na obniżenie jednostkowego kosztu usuwania przedmiotowych odpadów. Wskazano, iż różnica w kosztach nie ma związku z rodzajem podmiotu, lecz z ilością odpadów. W uchwale przyjęto rozwiązanie mając na celu proste rozliczanie kosztów produkowanych odpadów. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2009 r. pełnomocnik Rady Miasta P. dodatkowo wyjaśnił, iż stawki opłat ustalane są na podstawie ofert składanych przez podmioty zajmujące się profesjonalnie wywozem nieczystości, kierowano się także cenami obowiązującymi na terenach sąsiednich gmin. Założeniem jest, aby opłaty ustalane były na możliwie najniższym poziomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawowe upoważnienie Rady Miasta P. do podjęcia zaskarżonej uchwały wypływa z regulacji zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). Przepis ten stanowi, iż rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przepis ten daje radzie gminy uprawnienie do ustalenia cen maksymalnych, jakie mogą na terenie gminy stosować przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Wskazać także należy, iż zaskarżona uchwała odnosi się do sytuacji szczególnej, objętej jednakże zakresem przytoczonego wyżej przepisu. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta P. ustaliła w tym trybie górne stawki opłat za odbiór i wywóz odpadów komunalnych stałych i ciekłych, lecz adresatem uchwały są wyłącznie podmioty, które nie wywiązały się z obowiązku usuwania odpadów w sposób określony w obowiązującym na obszarze Miasta P. Regulaminie utrzymania czystości i porządku, przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia 21 marca 2006 r. Nr 201/06/IV. Powyższa uwaga ma istotne znaczenie, bowiem materia regulowana zaskarżoną uchwałą dotyczy z zasady sytuacji wyjątkowej, gdy właściciele nieruchomości, wbrew ciążącemu na nich na mocy art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy, nie zawarli umowy na korzystanie z usług wykonywanych przez zakład posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazany wyżej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. nie przewiduje przy tym innej możliwości udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b, bowiem Rada Miasta P. działając w granicach danego jej upoważnienia nie skorzystała w tym akcie z możliwości przyjęcia w regulaminie innych sposobów udokumentowania wykonania powyższego obowiązku, do czego jest uprawniona na podstawie art. 6 ust. 1a ustawy (na marginesie wskazać należy, iż takie rozwiązanie obowiązywało w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia 22 marca 2005 r. Nr 155/05/IV - Dz.Urz.Woj. Wlkp. Nr 57 z 29 kwietnia 2005 r.). Właśnie w odniesieniu do takich sytuacji w zaskarżonej uchwale przyjęto rozwiązanie, którego ocena prawna nie może pomijać powyższej, istotnej dla sprawy okoliczności. Strona skarżąca zarzuca Radzie Miasta, iż ta ustalając górne stawki opłat nie ustaliła jednocześnie stawek niższych w odniesieniu do tych przypadków, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Obowiązek ustalenia takich stawek wynika z art. 6 ust. 4 przedmiotowej ustawy, lecz wskazać należy, iż podstawowym celem regulacji objętej ust. 2 i 4 art. 6 ustawy, jest określenie sytuacji prawnej podmiotów, którzy zawarli umowy na odbieranie i wywóz odpadów. Komentatorzy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazują, iż ustawa ta ma szczególną pozycję w systemie prawnym, bowiem z racji wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 ze zm.), przynależy ona do dziedziny prawa ochrony środowiska (por. W. Radecki, Utrzymanie czystości (...), Dom Wyd. ABC 2005, s. 32 i nast.). Nakazuje to uwzględnianie postanowień ustawy o odpadach i ustawy Prawa ochrony środowiska przy stosowaniu jej przepisów. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały na tle poczynionych uwag trzeba zważyć, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika zarówno z postanowień obowiązującego na terenie Miasta P. Regulaminu utrzymania czystości i porządku, jak również z przepisów wyżej wskazanych ustaw. W ocenie Sądu sytuacja braku zawarcia umów na wywóz odpadów komunalnych - także selektywnie zbieranych i odbieranych na terenie gminy, wyłącza obowiązek określenia przez radę gminy niższych stawek opłat z tego tytułu w stosunku do właścicieli nieruchomości, którzy nie wywiązali się z obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazać należy, iż powinności selektywnego zbierania odpadów towarzyszy obowiązek podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych selektywnego odbierania takich odpadów, a obowiązek ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy podmiot taki ma zgłoszenie o konieczności odbioru odpadów segregowanych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku, gdy przedsiębiorca obsługujący nieruchomości objęte regulacją zaskarżonej uchwały, zmuszony jest obsłużyć, podczas jednego kursu, nieruchomości zlokalizowane w różnych rejonach miasta. W takim przypadku koszt jednostkowy odbioru i wywozu 1 m3 odpadów (nieczystości ciekłych) jest wyższy od kosztu ustalonego dla wywozu odpadów wykonywanego w ramach wywiązania się z zawartych umów na wywóz odpadów. Ta wyjątkowość sytuacji generuje konieczność stosowania ryczałtowych stawek opłat, bowiem nie sposób skalkulować ceny, gdy nie jest znana stała liczba nieruchomości, które nie zawarły stosownych umów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż charakter opłaty za usuwanie odpadów komunalnych w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie udokumentuje faktu korzystania w tym zakresie z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub innych uprawnionych podmiotów jest mieszany, zawiera zarówno elementy wskazujące na konieczność uwzględnienia ekwiwalentności wysokości opłaty i kosztów realizacji przejętego przez gminę obowiązku, ale nie sposób wyłączyć także elementów o charakterze sankcyjnym (por. R. Sawuła glosa do uchwały NSA z 25 marca 1998 r. sygn. akt FPK 2/98 - Lex nr 18899/5), a sankcyjny charakter przedmiotowych opłat ma niewątpliwie na celu przymuszenie właścicieli nieruchomości do zawarcia umów na odbiór nieczystości. Wskazany dopuszczony ryczałtowy sposób ustalania opłat pozwala na ustalenie różnej ich wysokości w oparciu o kryterium sposobu wykorzystania nieruchomości, tym bardziej, iż jak wynika z wyjaśnień gminy stawki opłat ustalono z uwzględnieniem cen stosowanych przez przedsiębiorców wykonujących na terenie gminy działalność odbioru i wywozu odpadów komunalnych, kierowano się także stawkami cen obowiązujących na terenie sąsiednich gmin. Stąd wbrew zarzutom skargi, ustalenie różnych zasad ustalania opłat od mieszkańców i od przedsiębiorców czy instytucji, nie stanowi nieuprawnionego różnicowania podmiotów. Różnicowanie to ma w tym przypadku racjonalne uzasadnienie. W ocenie Sądu prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymaga określenia przez radę gminy opłat za wszystkie usługi przewidziane w art. 6 ust. 1, także z rozróżnieniem na górne i niższe (preferencyjne) stawki opłat, z tym zastrzeżeniem, że obowiązek ten nie dotyczy sytuacji, którą reguluje zaskarżona uchwała. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, to właściciel nieruchomości decyduje według jakich zasad i stawek opłat będzie usuwał odpady komunalne ze swojej posesji, a obiektywnie stwierdzić należy, iż taką możliwość dają rozwiązania przyjęte w obowiązującym na terenie Miasta P. Regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz w zaskarżonej uchwale. Stosownie do art. 5 ust. 3 powołanej na wstępie ustawy o prokuraturze Prokurator może zaskarżyć uchwałę organu samorządu terytorialnego z powodu jej niezgodności z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa, przy czym w wypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, a ponadto że upłynął już rok od daty jej podjęcia, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. może polegać wyłącznie na stwierdzeniu niezgodności z prawem wymienionej uchwały. Zaskarżona uchwała podjęta została w 2006 roku, stad wniosek o stwierdzenie nieważności nie mógłby zostać przez Sąd uwzględniony. Jednocześnie w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie pozostaje w kolizji z porządkiem prawnym, a rzeczą sądu administracyjnego jest także ochrona samorządności organów gminy, w tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska MK