II SA/Po 731/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 255,-zł (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ St. Małek Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.T., zamieszkałemu w K. pod numerem [...], do dnia [...]r. zamurować n / w otwory okienne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na posesji w K. pod numerem [...] od strony sąsiedniej działki należącej do J.S.: 1. otworu okiennego ( o wymiarach ca 0,45 x 0,75 m ) zlokalizowanego w części parterowej budynku mieszkalnego, w ścianie szczytowej; 2. otworu okiennego ( o wymiarach 1,30 x 0,75 m ) zlokalizowanego w części piętra budynku mieszkalnego, w ścianie szczytowej; 3. otworu okiennego ( o wymiarach ca 1,30 x 1,50 m ) zlokalizowanego w werandzie budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 oraz art. 81 ust 1 pkt i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z pismem właściciela sąsiedniej działki, J.S., skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego, Delegatura, Oddział Rozwoju Regionalnego, przesłanym w dniu [...]r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeprowadzono w dniu [...]r. kontrolę prawidłowości wykonania otworów okiennym w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na posesji J.T. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w / w budynek usytuowany jest w odległości ca 0,62 - 0,64 m od granicy z sąsiednią działką J.S., a w jego szczytowej ścianie od strony przedmiotowej granicy, zlokalizowane są trzy otwory okienne ( jeden w części parteru, jeden na piętrze i jeden na werandzie. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek mieszkalny wybudowany został w oparciu o decyzję Urzędu Gminy w L. nr [...] z dnia [...]1978 r., z czego wynikało, iż zaobserwowane usytuowanie otworów okiennych było sprzeczne z wtedy obowiązującymi przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ) i jest sprzeczne także z obecnie obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru budowlanego, należało zobowiązać inwestora do zamurowania przedmiotowych otworów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.T., domagając się jej unieważnienia lub uchylenia. W odwołaniu J.T. podał, że jego budynek został wzniesiony zgodnie z decyzja Urzędu Gminy w L. z 1978 r., a w 1994 r. otrzymał on pismo, z którego wynikało, iż rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ) nie dotyczy obiektów istniejących w dniu jego ( tj. rozporządzenia ) wejścia w życie, nawet, gdy nie odpowiadają one nowym przepisom, ale były wzniesione w zgodzie z wtedy obowiązującym przepisami, gdyż prawo nie działa wstecz, a budynek J.T. został wybudowany w 1978 r., więc przepisy z 1980 r. i 1994 r. nie mogą tu mieć zastosowania. Organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podał, iż organ I instancji wydając decyzję, winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy opierając się na przepisach obowiązujących w okresie budowy budynku mieszkalnego ze spornymi otworami okiennymi a obowiązkiem organu I instancji jest przekonanie strony postępowania, że u podstaw jego rozstrzygnięcia legły faktycznie ustalone fakty i obowiązujące w okresie budowy przepisy. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał J.T., zamieszkałemu w K. pod numerem [...] do dnia [...]r. zamurować n / w otwory okienne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na posesji w K. pod numerem [...] od strony sąsiedniej działki należącej do J.S.: 1. otworu okiennego ( o wymiarach ca 0,45 x 0,75 m ) zlokalizowanego w części parterowej budynku mieszkalnego, w ścianie szczytowej; 2. otworu okiennego ( o wymiarach 1,30 x 0,75 m ) zlokalizowanego w części piętra budynku mieszkalnego, w ścianie szczytowej; 3. otworu okiennego ( o wymiarach ca 1,30 x 1,50 m ) zlokalizowanego w werandzie budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 oraz art. 81 ust 1 pkt i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ). W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył fakty zawarte w uzasadnieniu swojej pierwotnej decyzji, a mianowicie, że w związku z pismem właściciela sąsiedniej działki, J.S., przeprowadzono w dniu [...] r. kontrolę prawidłowości wykonania otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na posesji J.T. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż w / w budynek usytuowany jest w odległości ca 0,62- 0,64 m od granicy z sąsiednią działka J.S., a w jego szczytowej ścianie od strony przedmiotowej granicy, zlokalizowane są trzy otwory okienne ( jeden w części parteru, jeden na piętrze i jeden na werandzie ). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz po analizie przesłanych przez Urząd Gminy w L. dokumentów ustalono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania winien być usytuowany w odległości 1,86 m od granicy z sąsiednią działką jej ówczesnego właściciela S.S. Pozwolenie na budowę rzeczonego budynku wydane zostało w czasie obowiązujących przepisów zawartych w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Budownictwa z dnia 19 lipca 1966r., nr 10, poz. 44 ). Po dokonanej analizie, organ I instancji stwierdził, iż inwestor samowolnie, w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę zarówno w zakresie lokalizacji jak i usytuowania otworów okiennych w ścianie zewnętrznej od strony działki o numerze ewidencyjnym [...], co było sprzeczne z przepisami obowiązującymi w trakcie budowy jak i obecnie obowiązującymi. W związku z tym, organ I instancji podtrzymał swój nakaz zamurowania spornych otworów okiennych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.T., domagając się jej unieważnienia lub uchylenia. W odwołaniu J.T. podał, że jego budynek został wzniesiony zgodnie z decyzją Urzędu Gminy w L. z 1978 r. i w żaden istotny sposób nie odstępuje od warunków określonych w pozwoleniu a komisja z Urzędu Rejonowego w K., Oddział Nadzoru Budowlanego wizytująca powyższy obiekt nie znalazła żadnych uchybień. Ponadto J.T. podkreślił, że jego budynek nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. W dalszej części swojego uzasadnienia J.T. wskazywał, iż na działce jego sąsiada doszło do wielu poważnych uchybień przepisom budowlanym, a jednak Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ignoruje je, nie wszczynając postępowania wobec sąsiada J.T.- J.S., lecz tylko przeciwko J.T. Organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji, nakazująca J.T. zamurować trzy otwory okienne, była uzasadniona, gdyż inwestor wzniósł budynek z odstępstwem od pozwolenia udzielonego przez Urząd Gminy w L. tj. decyzji z dnia [...]1978 r., nr [...]. Organ II instancji wskazał także, iż inwestor budując, naruszył także obowiązujące wówczas przepisy zawarte w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Budownictwa z dnia 19 lipca z 1966 r., nr 10, poz. 44 ), gdyż zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania budynek winien być usytuowany w odległości 1,86m od granicy z działką pana S. i nie posiadać otworów okiennych w ścianie i werandzie budynku, a w rzeczywistości odległość istniejącego budynku wynosi od 0,62 do 0,64 m. Podsumowując, organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem a odwołanie J.T. nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi J.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której żąda on uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także przeprowadzenie wizji lokalnej. W skardze J.T. wskazał ponownie, że jego budynek został wzniesiony zgodnie z decyzją Urzędu Gminy w L. z 1978 r. i w żaden istotny sposób nie odstępuje od warunków określonych w pozwoleniu, a komisja z Urzędu Rejonowego w K., Oddział Nadzoru Budowlanego, wizytująca powyższy obiekt nie znalazła żadnych uchybień. Ponadto J.T. podkreślił, że jego budynek nie stanowi żadnego zagrożenia dla ludzi i mienia, co potwierdza pismo z Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. W dalszej części swojego uzasadnienia J.T. wskazywał, iż jego budynek jest pobudowany zgodnie z lokalizacją i linią zabudowy a na bliższe wybudowanie budynku od granic działki wyraził zgodę właściciel sąsiedniej działki, co dopuszczały ówczesne przepisy. W dalszej części skarżący wskazał, iż w sprawie należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności - istnienie budynku od 25 lat i brak wcześniejszej ingerencji organów administracji, pomimo znajomości stanu rzeczy. J.T. zarzucił także organom administracji brak równego traktowania obywateli, wskazując na nadgorliwość urzędników w swojej sprawie, a ignorowanie, jego zdaniem, poważnych nadużyć i uchybień prawu na działce jego sąsiada J.S., choć w tych sprawach, zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien natychmiast wszcząć postępowanie, gdyż prawo jest jedno i obowiązuje wszystkich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, a zarzuty J.T. są bezpodstawne i nie do przyjęcia, zaś złożenie skargi do Sądu to gra na zwłokę. Na wypadek uwzględnienia skargi i przy zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego przez Sąd, organ wniósł o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 200 złotych tj. stawki minimalnej. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał J.T. prawo pomocy przez całkowite zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Rozpoznając sprawę Sąd dopatrzył się naruszenia prawa procesowego przez organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pogwałcenia w / w zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768 / 99, LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości i z należytą starannością całości materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie arbitralnych, gdyż nie popartych sumiennymi dowodami, decyzji. Decyzja z dnia [...]r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której nakazano zamurować otwory okienne w budynku mieszkalnym skierowana została do J.T.- zdaniem organu administracji właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nakazy zawarte w w / w decyzji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., nr [...] mogły być kierowane tylko do właściciela nieruchomości lub jej zarządcy, zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. ). Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z ustalonym poglądem, inwestor może być obciążony obowiązkami określonymi w art. 48- 51 ustawy Prawo budowlane w trakcie budowy obiektu lub jego części, natomiast po wybudowaniu obiektu lub po wykonaniu robót niebędących budową, zobowiązany staje się z reguły właściciel obiektu budowlanego. Do wykonania bowiem obowiązków administracyjnych związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie obowiązany jest zawsze ich aktualny właściciel lub zarządca. Jednakże adresat decyzji organów administracji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, J.T. wraz ze swoją żoną M.T., na mocy aktu notarialnego z dnia [...]r., nr rep. [...], sporządzonego w K. przed notariuszem J.K. darowali zabudowaną ( m. in. domem mieszkalnym piętrowym, którego otworów okiennych dotyczyło postępowania administracyjne ) nieruchomość położoną w miejscowości K., gmina L., o łącznym obszarze [...]ha, oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...], zapisaną w KW nr [...] swojej córce A.L.T., która oświadczyła, iż darowiznę przedmiotowej nieruchomości przyjmuje. W związku z powyższym, J.T. nie był w chwili wydania pierwszej decyzji administracyjnej przez organ I instancji ( w dniu [...]r.) i nie jest obecnie właścicielem obiektu budowlanego, a więc decyzje organów administracji nie mogły dotyczyć jego osoby. Brak jest również dowodów, iż pełnił on funkcję zarządcy nieruchomości na podstawie umowy zawartej z właścicielką nieruchomości. Podsumowując, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny, a właściwie decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe spowodowało wydanie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania. Te oczywiste i wskazane przez Sąd powyżej uchybienie należy skorygować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzeczono jak w sentencji wyroku. / - / B. Drzazga / - / S. Małek / - / W. Batorowicz