II SA/Po 732/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015r. ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o potwierdzenie, w drodze pisemnej, braku wniesienie sprzeciwu od dokonanego w dniu ... 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem w ścianie szczytowej budynku przy ul. P. w P.. W odpowiedzi, pismem z dnia ... 2015 r., Kierownik Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. poinformował wnioskodawcę, że organ wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw od zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych. Do pisma załączono kserokopię decyzji z dnia ... 2014 r. Pismem z dnia 03 czerwca 2015 r. A. Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowana przez S. P., wniosła zażalenie na pismo z dnia ... 2015 r. wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem: art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie wydania zaświadczenia, w sytuacji w której ziściły się przesłanki do jego wydania; art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia, pomimo iż nie została wydana decyzja wnosząca sprzeciw; naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia; naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W ocenie Spółki, obowiązkiem organu było wydanie, w odpowiedzi na pismo z dnia 21 kwietnia 2015 r., postanowienia, przy czym z uwagi na fakt odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, powinno być to postanowienie, na które służy tej osobie zażalenie (art. 219 K.p.a.). Pomimo powyższego obowiązku, organ ograniczył się jedynie do wysłania pisma, w którego treści wskazał, że wobec zgłoszenia z dnia ... 2014 roku wniesiono sprzeciw, załączając jednocześnie kopię tej decyzji. W ocenie Spółki, która odwołała się w powyższym zakresie do orzeczeń sądów administracyjnego, w tej sytuacji faktycznej przyjąć należało, że otrzymane pismo stanowi postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W dalszej części pisma wskazano, że Spółka nie otrzymała dotychczas decyzji dotyczącej zgłoszenia dokonanego w dniu ... 2014 r. za pośrednictwem platformy epuap. Decyzja, na którą powołuje się organ w treści pisma, stanowi rozstrzygnięcie innego zgłoszenia Spółki, które jest z tego samego dnia, ale zostało złożone bezpośrednio w urzędzie i jego zakres jest inny. Jak wyjaśniono, Spółka dokonała dwóch odrębnych i różnych zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę — w konsekwencji czego koniecznym było rozpoznanie odrębnie tych dwóch zgłoszeń. Różnice w zakresie zgłoszonych inwestycji dotyczą m.in. umiejscowienia reklamy i obligowały organ do rozP. spraw w dwóch odrębnych postępowaniach, które powinny zakończyć się wydaniem dwóch odrębnych merytorycznych rozstrzygnięć. Brak było zatem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o milczącej zgodzie organu w stosunku do zgłoszenia dokonanego za pośrednictwem platformy epuap w dniu ... 2014 r. Postanowieniem z dnia ... 2015 r., nr ..., Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2015 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, przyjmując następnie, że pismo z dnia ... 2015 r. stanowiło w istocie zaświadczenie. Zdaniem Wojewody, w świetle K.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wbrew twierdzeniom A. Sp. z o.o. Sp.k., pismo Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2015 r., nie stanowi postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, będąc w istocie zaświadczeniem, na które, stosownie do treści art. 219 K.p.a. zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że gdy strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia powinna złożyć nowy wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Mając powyższe na względzie Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych tj. braku przedmiotu zaskarżenia i wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia czynności administracji publicznej w toku instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. Sp. z o.o. Sp. k. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucono: naruszenie art. 134 w zw. z art. 219 K.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, pomimo istnienia wyraźnego przepisu dopuszczającego wniesienie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez organ administracji; naruszenie art. 219 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że pismo organu z dnia ... 2015 roku stanowi zaświadczenie, a nie odmowę wydania zaświadczenia na które przysługuje zażalenie; naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie prawa skarżącego do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności; naruszenie art. 7,8, 11 oraz 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W ocenie skarżącego, argumentacja organu przedstawiona w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest niekonsekwentna i nieracjonalna. Kierując do organu wniosek o wydanie zaświadczenia, organ ma bowiem możliwość wydania aktu stanowiącego zaświadczenie, postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wobec tego, że pismo organu I instancji nie przyjęło formy żadnego z tych rozstrzygnięć (brak jest nazwy dokumentu oraz pouczenia, a także sformułowań typowych dla formy zaświadczenia) skarżący, na podstawie treści pisma, doszedł do wniosku, że wobec niezawarcia w nim potwierdzenia faktów, których domagał się wnioskodawca, dokument stanowi odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, którego uzasadnieniem jest wydanie decyzji z dnia ... 2014 r. Skarżący wyjaśnił, iż jego zdaniem pisma z dnia ... 2015 r. nie można uznać za zaświadczenie. Organ jedynie poinformował w nim stronę o wydanej przez siebie decyzji, jednak informacja ta nie stanowi potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, o którym mowa w treści przepisu art. 219 K.p.a., będąc jedynie uzasadnieniem tego, że organ nie wydaje w zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zdaniem skarżącego, jeżeli strona kieruje do organu administracji wniosek o potwierdzenie pewnych faktów lub stanu prawnego, odmowa organu, wyrażona w jakiejkolwiek formie – czy to formą postanowienia, zaświadczenia innej treści lub, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, nienazwanego pisma, zawsze wiązać się musi z uprawnieniem strony do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. wynika prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Prawo to zagwarantowane jest w treści przepisu art. 78 Konstytucji RP i stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej. Argumenty podnoszone przez organ w treści postanowienia z dnia ... 2015 r., stanowią przejaw chęci pozbawienia skarżącego prawa do zaskarżenia aktu organu i rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Za absurdalną uznano propozycję Wojewody, aby ponownie złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania takiej treści, wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. postępowania jest kwestia oceny prawidłowości postanowienia Wojewody, który działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2015 r. Materialnoprawną podstawą wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 K.p.a., mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., który wskazuje obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia ... 2015 r., Kierownik Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. poinformował wnioskodawcę, że organ wydał w dniu ... 2014 r. decyzję zgłaszającą sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu z dnia ... 2014 r. Zdaniem Wojewody, pismo z dnia ... 2015 r. nie stanowiło postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, stanowiąc w istocie zaświadczenie, na które, stosownie do treści art. 219 K.p.a., nie przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu, choć argumentacja Wojewody była wadliwa – pismo z dnia ... 2015 r. nie stanowi bowiem zaświadczenia wydanego w trybie art. 219 K.p.a. – to jednak wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe. Zgodnie z art. 1 pkt 4 K.p.a., powyższy akt normatywny reguluje m.in. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego w dziale VII K.p.a. jest określony w art. 217 § 2. Zaświadczenie to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym. Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cech władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 19). Innymi słowy zaświadczenie jest informacją urzędową, czyli oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej dotyczącym stanu faktycznego, stanu prawnego lub wynikających z nich konsekwencji prawnych, które nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizacje pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji lub osób trzecich (Z. K. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40). Co warte podkreślenia, stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się na wniosek, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o potwierdzenie, w drodze pisemnej, braku wniesienia sprzeciwu od dokonanego w dniu ... 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem w ścianie szczytowej budynku przy ul. P. w P.. W odpowiedzi, pismem z dnia ... 2015 r., Kierownik Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. poinformował wnioskodawcę, że organ wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw od zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych. Do pisma załączono kserokopię decyzji z dnia ... 2014 r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych, przy uwzględnieniu regulacji dotyczącej problematyki zaświadczeń, przyjąć należało, że pismo z dnia ... 2015 r. nie stanowi, jak wywodzi zarówno Wojewoda, jak i skarżąca, zaświadczenia, lecz jedynie pismo informujące o fakcie wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca nie zwróciła o wydanie zaświadczenia, lecz jedynie o "potwierdzenie" faktu braku wydania sprzeciwu. Pomimo użycia, w treści wniosku wyrażenia "potwierdzenie", to jednak jego redakcja nie dawała jasnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca w istocie zwraca się do organu o wydanie zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Stąd, organ prawidłowo, pismem z dnia ... 2015 r. wyjaśnił, że w sprawie wydano decyzję zgłaszającą sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych, przy czym pismo powyższe nie stanowiło odmowy wydania zaświadczenia, będąc jedynie pisemną formą odpowiedzi na pismo z dnia 21 kwietnia 2015 r. Działanie skarżącej, która argumentując, że pismo powyższe stanowiło w istocie odmowę wydania zaświadczenia, jest zdaniem Sądu, zbyt daleko idąca. Nieprecyzyjność sformułowania użytego we wniosku nie może bowiem prowadzić do powstania sytuacji, w której organ miałby dokonywać samodzielnej konkretyzacji pisma z 21 kwietnia 2015 r., tak by odpowiadała ona rzeczywistemu zamiarowi skarżącej. Stąd też przyjąć należało, że pismo z dnia 21 kwietnia 2015 r. nie stanowiło wniosku o wydanie zaświadczenia, natomiast pismo z dnia ... 2015 r. nie stanowiło postanowienia, mocą którego odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o określonej treści, stanowiąc jedynie pismo, którym wyjaśniono skarżącej, że organ wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych. W tym miejscu Sąd podkreśla, że zasada dwuinstancyjności, do której odwołuje się skarżąca w treści skargi, jakkolwiek niezwykle istotna z punktu widzenia jednostki, nie ma jednak charakteru absolutnego, na co wskazuje sam ustawodawca wyłączając w niektórych przypadkach możliwość wniesienia odwołania, czy też zażalenia. Regulacja zawarta w art. 78 Konstytucji oraz art. 15 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do nieuzasadnionego poszerzania zakresu weryfikacji aktów administracji publicznej, przyjmujących formę pism. Niewątpliwie poszanowanie zasady dwuinstancyjności jest niezbędne w tych wszystkich przypadkach, gdzie strona byłaby pozbawiona możliwości weryfikacji wydanych przez organy rozstrzygnięć. W realiach przedmiotowej sprawy sytuacja powyższa nie ma jednak miejsca, gdyż skarżąca ma możliwości złożenia prawidłowego wniosku, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Ewentualna odmowa wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez nią treści, będzie prowadziła do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które skarżącej będzie przysługiwać zażalenie. Podsumowując dotychczasowe rozważania powtórzyć należy, że pismo z dnia ... 2015 r. nie stanowiło postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, ani też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, a jedynie informację o stanie sprawy, na które to pismo nie przysługuje zażalenie, a co za tym idzie, Wojewoda zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.