II SA/Po 732/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 02 czerwca 2022 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w miejscowości W. , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. do Urzędu Gminy P. wpłynął wniosek M. G. (dalej jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w miejscowości W. , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (dalej również jako: "inwestycja"). Decyzją z dnia 02 czerwca 2022 r. Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym, w tym warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), zauważając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co powoduje, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G., wskazując, że jest ona niesprawiedliwa i niezgodna z prawem. W treści skargi wyjaśniono również, że w przypadku innych terenów wydano decyzję o warunkach zabudowy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 02 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w miejscowości W. , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Instrumentem, który ma pozwolić osiągnąć ten cel jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W toku prowadzonego postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna, spełniająca opisane powyżej wymogi, której obszar analizowany wyznaczono w odległościach 225 m od granicy nieruchomości objętej wnioskiem. Na powyższym – stosunkowo dużym terenie – występuje tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, który dodatkowo jest zlokalizowany w innym obrębie geodezyjnym oraz obsługiwany jest z innej niż przedmiotowa działka drogi publicznej. Zasadnie organy przyjęły zatem, że występowanie na całym obszarze analizowanym wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, w odległości 215 m od przedmiotowej działki, nie pozwala przyjąć, aby w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka ustalenia warunków zabudowy, jaką jest kontynuacja funkcji zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiłoby wprowadzenie nowej zabudowy, a więc przełamanie istniejącego ładu planistycznego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innego inwestora oraz dla innej, niż wnioskowana inwestycji, nie może stanowić o wadliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej, skoro, jak wyżej wskazano, pozytywne rozstrzygnięcie sprawy oznaczałoby rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawy, a planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.