II SA/Po 734/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka Decyzją ostateczną z dnia [...] Wójt Gminy działając na wniosek firmy A Spółka z o.o. w S.L. o ustalenie warunków zabudowy w zakresie realizacji bazy magazynowo-biurowej (magazyn produktów chemicznych i petrochemicznych nie zaliczanych do materiałów łatwopalnych oraz części samochodowych) ustalił warunki zabudowy działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w B. dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji wyjaśniono, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na przedmiotowych działkach jest budynek magazynowy przeznaczony do rozbiórki, a na działkach sąsiednich istnieje zabudowa magazynowa i stacja benzynowa. W konkluzji organ orzekający stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W podstawach materialnoprawnych decyzji Wójt Gminy powołał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 i art. 61 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717). Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] została doręczona inwestorowi. Wnioskami z dnia [...] kwietnia 2006 r. właściciele nieruchomości położonych na [...] w B., w tym między innymi D. N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego cytowaną na wstępie decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że o zamiarze budowy w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych wielkogabarytowej, przemysłowej hali wysokiego składowania, przeznaczonej dla materiałów pochodzenia chemicznego wnioskodawcy dowiedzieli się dopiero [...] kwietnia 2006 r. Wskazali. że zlokalizowanie obiektu o powierzchni zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3, w którym można zmieścić [...] ton materiałów petrochemicznych i to przy osiedlowych ulicach, przy których znajdują się dwukondygnacyjne budynki mieszkalne, stworzy realne zagrożenie dla mieszkających obok ludzi i środowiska naturalnego. To implikuje prawo składających wniosek o wznowienie postępowania do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejności wnioskodawcy wywiedli, że w sprawie naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa przez błędne określenie parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy, a nadto rażąco nie nawiązano do istniejącego zagospodarowania. Wreszcie podkreślili, że projektowana inwestycja obniży wartość nieruchomości mieszkańców osiedla. Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku D. N. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, decyzją z [...] Nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W motywach powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Organ administracji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od osoby uprawnionej tj. będącej stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to taki interes, który chroniony jest przez prawo i polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych działań mających na celu zrealizowanie tego interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono u wnioskodawczyni interesu prawnego, który dawałby jej status strony. Działka D. N., położona przy ul. [...] znajduje się w odległości około 34 m od najbliższej części projektowanej hali i jest oddzielona od niej pasem terenu należącym do Gminy, wykorzystywanym jako droga, miejsca parkingowe i teren zieleni. Realizacja inwestycji nie utrudni wykorzystania działki ani znajdującego się na niej budynku mieszkalnego zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Wnioskodawczyni nie wskazała interesu prawnego w rozumieniu kpa, który zostałby naruszony. Ewentualne naruszenie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza pominięcia stron w postępowaniu. Okoliczności wskazane we wniosku nie są nowymi okolicznościami, które mogłyby być podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu. W projektowanym magazynie z racji jego funkcji będą składowane materiały petrochemiczne nie zaliczane do materiałów łatwopalnych, a zgodność obiektu z obowiązującymi przepisami musi zapewnić zespół projektowy oraz rzeczoznawcy. Firma B Sp. z o.o. w momencie wydawania decyzji prowadziła już swoją działalność. Przedstawione wyżej okoliczności znane były organowi wydającemu dotychczasową decyzję. D. N., M. S., L. W. i P.W. działając w imieniu własnym oraz osób wskazanych na załączonych pełnomocnictwach wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. W jego uzasadnieniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 28 kpa. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Odległość poszczególnych domów od planowanej inwestycji wynosi w przypadku mieszkańców ulicy [...] kilka do kilkunastu metrów. Hala wznoszona będzie na naturalnej skarpie, kilka metrów ponad zabudowania mieszkalne osiedla. Takie usytuowanie inwestycji stanowi nie tylko wyłom w całej sąsiadującej z osiedlem zabudowie, co wpłynie na zmniejszenie walorów estetycznych dla mieszkańców osiedla, ale przede wszystkim stwarza realne, poważne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia mieszkańców osiedla. Jakkolwiek projektowana hala w swoich założeniach ma służyć jako magazyn produktów chemicznych i petrochemicznych nie zaliczanych do materiałów łatwopalnych to wiadomym jest, że na przedmiotowym terenie istnieje inna firma kapitałowo powiązana z inwestorem tj. firma B Sp. z o.o., która posiada program gospodarki odpadami. Dlatego założyć należy, że planowana hala służyć będzie w istocie do składowania niebezpiecznych odpadów firmy B Sp. z o.o. tym bardziej, że w wydanym pozwoleniu na budowę nie zastrzeżono, że dotyczy ono hali magazynowej materiałów petrochemicznych nie zaliczanych do materiałów łatwopalnych. Takie zaś uwarunkowania inwestycji stanowią ewidentne bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców osiedla [...]. Dlatego są oni żywotnie zainteresowani przedmiotową inwestycją. W odwołaniu podtrzymano nadto zarzut naruszenia przepisów dotyczących zasad przeprowadzenia analizy zagospodarowania terenu, a także zakwestionowano stanowisko Wójta Gminy wyrażone w postanowieniu z dnia [...] 2006 r., w którym powołany organ stwierdził, że planowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wreszcie wnoszący odwołanie wskazali na zagrożenie będące wynikiem pożaru lub awarii planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. N. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu wznowieniowym w sprawie ustalenia warunków zabudowy badane jest, czy wydane warunki zabudowy wpływają na możliwość zagospodarowania przestrzennego działki wnioskodawcy. Interes prawny musi być wykazany na gruncie prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie; na gruncie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium taki wpływ przedmiotowej inwestycji nie występuje bowiem wnioskodawczyni jest właścicielem budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej i dalsza rozbudowa istniejącego budynku jest niemożliwa. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni wskazała na zmniejszenie walorów estetycznych, a tymczasem w wyroku z 3.X.2002 r. Sąd Najwyższy stwierdził, iż nie kwestionuje on interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, w tym prawa do zgłaszania problemów natury estetycznej, jednak art. 7 kpa nakazuje uwzględnić przede wszystkim interes inwestora (sygn. III RN 150/01). Wreszcie Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a zarzuty, iż planowany magazyn będzie służył także magazynowaniu materiałów chemicznych i petrochemicznych zaliczanych do materiałów łatwopalnych nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie gdyż jest to domena zastrzeżona dla organów wydających pozwolenie na budowę, a w późniejszym okresie odpowiednich służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przeciwpożarowe i przeciwchemiczne. D. N. wniosła na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z motywów skargi wynikało, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 28 kpa. Skarżąca wywodziła, że mieszkańcy osiedla [...] mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym wymagany art. 28 kpa i skonkretyzowany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego gdyż powołane osiedle leży w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazała, że z uwagi na przeznaczenie obiektu hali, rodzaj produktów, które mają w niej być przechowywane oraz wielkość obiektu istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Planowana inwestycja, z uwagi na jej położenie może negatywnie oddziaływać na sąsiednie, niżej położone tereny mieszkaniowe, a ponadto będzie generować hałas związany z wentylacją obiektu, działaniem podnośników wysokiego składowania i dostawami tirami. Ponadto spowoduje ona wyziewy spalin, napływ wód opadowych i zagrożenie przeciwpożarowe spotęgowane - w przypadku awarii - możliwością spływania paliw na niżej położone tereny mieszkalne. Skarżąca zarzuciła również, że bezzasadnie odstąpiono od wymagań wobec inwestora co do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ..., a wydana decyzja o warunkach zabudowy nie określa warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi a także nie uwzględnia potrzeby budowy zbiornika przeciwpożarowego i wód retencyjnych. Wreszcie skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się jedynie w kwestiach dotyczących walorów estetycznych i możliwości rozbudowy istniejących domów, pomijając inne zarzuty dotyczące decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że Prawo budowlane, w tym powołany w skardze jego art. 28 ust. 2 nie może być podstawą ustalenia istnienia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Również o oddalenie skargi wniósł – A Sp. z o.o. z siedzibą w S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problematyka dotycząca kręgu podmiotów, które mogą domagać się ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób jest przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziaływuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o takie oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym na możliwość korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich (por. uchwała pięciu sędziów NSA z 25.IX.1995 r. - ONSA z 1995 r. Nr 4 poz. 154, uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.V.2001 r. - ONSA z 2001 r. Nr 4 poz. 146, wyrok NSA z 29.VI.2001 r. sygn. IV SA 594/99 - Lex nr 54166, wyrok NSA z 8.IX.2004 r. sygn. OSK 394/04 Lex nr 160631). Podzielając w niniejszej sprawie poglądy zaprezentowane w powołanym wyżej orzecznictwie należy podnieść, że dla oceny, czy właściciel konkretnej nieruchomości położonej poza terenem planowanej inwestycji ma interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie ma ustalenie charakteru (rodzaju) i rozmiaru planowanej inwestycji, a w konsekwencji stopnia i zakresu jej ewentualnego uciążliwego oddziaływania na sąsiednie tereny. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie ustaliły i nie wypowiedziały się, czy z uwagi na charakter i rozmiar planowanej inwestycji będzie ona uciążliwie oddziaływać poza granice nieruchomości inwestora, a w szczególności czy jej ewentualne oddziaływanie obejmie teren nieruchomości skarżącej. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżąca wskazywała na emisję hałasu i zanieczyszczeń. Dlatego, powołanie się przez organ I instancji jedynie na odległość dzielącą działkę skarżącej od najbliżej usytuowanej części projektowanej hali (ok. 34 metry) nie dawało jeszcze dostatecznych podstaw do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony. Podobnie należy ocenić argument organu odwoławczego o tym, że planowane zamierzenie nie wpłynie na możliwość dalszej zabudowy działki skarżącej. Wystarczy bowiem wskazać, że wyznacznikiem zakresu ochrony interesów prawnych osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są jedynie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także inne dziedziny prawa, jak np. ochrony środowiska, prawa cywilnego. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wraz z mapą zasadniczą określającą między innymi obszar na który inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto dołączono też "informację o przedsięwzięciu inwestycyjnym" charakteryzującą tą inwestycję. Analiza tych dokumentów, w powiązaniu z oceną rodzaju i wielkości inwestycji objętej wnioskiem pozwoliłaby organom orzekającym ustalić, czy granice oddziaływania przedmiotowego zamierzenia przekroczą granice działki inwestora, a w szczególności czy oddziaływanie to obejmie nieruchomość skarżącej. Sprawowana przez Sąd administracyjny kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie uprawnia Sądu do zastępowania organów administracji publicznej w dokonywaniu w sprawie ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonych dowodów. Z tych zatem przyczyn należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego podlegają one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na aprobatę. W szczególności za przedwczesne należało uznać argumenty skarżącej kwestionujące dopuszczalność zlokalizowania planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa. Takie zarzuty może bowiem zgłosić osoba będąca stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a kwestia ta w odniesieniu do skarżącej nie została jak dotąd przesądzona. Szeroko opisane przez skarżącą zagrożenia dla ludzi i mienia, jakie wiąże ona z możliwością wystąpienia awarii w trakcie eksploatacji przedmiotowej hali magazynowej nie oznaczają naruszenia lub ograniczenia jej praw do nieruchomości. Są one bowiem jedynie wyrazem subiektywnych obaw skarżącej co do przyszłych i niepewnych zdarzeń, a nie naruszeniem jej prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Podobnie należało ocenić zarzut skarżącej, że przedmiotowa hala będzie służyła składowaniu niebezpiecznych odpadów - innej niż inwestor firmie o nazwie B Sp. z o.o. W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] ustaliła warunki zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci bazy magazynowo-biurowej tj. magazynu produktów chemicznych i petrochemicznych nie zaliczanych do materiałów łatwopalnych oraz części samochodowych. Tak zatem określony charakter przedmiotowej inwestycji, szerzej scharakteryzowanej we wniosku inwestora i w informacji o przedsięwzięciu inwestycyjnym może jedynie stanowić podstawę do oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym powołaną wyżej decyzją z dnia [...]. Wreszcie wskazać należy, że zarzuty skargi dotyczące zmniejszenia walorów estetycznych otoczenia skarżącej, spadku wartości jej nieruchomości, czy zwiększenia ruchu samochodowego nie oznaczają naruszenia prawa materialnego, a wiążą się jedynie z interesem faktycznym skarżącej, będąc wyrazem jej indywidualnych zapatrywań dotyczących warunków przyszłej egzystencji w sąsiedztwie przedmiotowej hali. Wbrew także sugestiom skarżącej przedmiotem oceny Sądu nie mogły być decyzje i postanowienia organów administracji publicznej wydane na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego związanego z przedmiotowym przedsięwzięciem. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający uwzględni powyższe uwagi i ustali, czy zakres oddziaływań przedmiotowej inwestycji polegających zwłaszcza na wskazanej przez skarżącą emisji hałasu i zanieczyszczeń wykracza poza teren działki inwestora i jeśli tak, czy obejmuje działkę skarżącej. Te okoliczności pozwolą ocenić sytuację procesową skarżącej z punktu widzenia art. 28 kpa. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje oparcie w art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a rozstrzygnięcie w pkt. II sentencji wyroku w art. 152 powołanej ustawy. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK