II SA/Po 735/23

Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 roku sprawy ze sprzeciwu[...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony sprzeciwiającej kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr [...], działając na podstawie: art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 997, dalej: u.p.z.p.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10.01.2022 r., nr [...] (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz L. sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem w podpiwniczeniu, o wysokości 12 kondygnacji naziemnych i 3 kondygnacji podziemnych oraz lokalizacji dwóch zjazdów na działce nr [...] ark. [...] w G. przy ul. [...]/ ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że L. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też jako spółka) w dniu 21 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i halą garażową na działce nr ewid. [...] ark. [...] przy ul. [...] w G.. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, obejmującego sporządzenie analizy urbanistycznej, oraz uwzględnieniu uwag wniesionych do inwestycji Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz L. sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem w podpiwniczeniu, o wysokości 12 kondygnacji naziemnych i 3 kondygnacji podziemnych oraz lokalizacji dwóch zjazdów na działce nr [...] ark. [...] w G. przy ul. [...] / ul. [...]. Od decyzji odwołała się L. sp. z o.o. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2022 r., znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2022r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Kolegium. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 31 marca 2022 r. naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wytknęło bowiem organowi I instancji, że powołał się na nieaktualny stan prawny, nie zwrócił się do Inwestora o sprecyzowanie wysokości budynku, wyznaczenia linii zabudowy i aktualnego zapewnienia dostawcy mediów. W ocenie SKO organ błędnie uznał, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, nieprawidłowo ustalił miejsca postojowe. Kolegium zwracało też uwagę, że studium jak i projekt planu miejscowego nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zawarło w swojej decyzji wskazania, co do ustalenia kręgu stron postępowania i dokonywania doręczeń. W związku z tak sformułowaną argumentacją Sąd stwierdził, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Decyzja Kolegium oparta została na odmiennej niż dokonanej przez Prezydenta Miasta G. wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że kwestią sporną jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co do możliwości ustalenia warunków zabudowy w takim zakresie jak wnioskuje inwestor). Sąd stwierdził, że argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W takiej sytuacji Kolegium powinno zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już się w tym zakresie wypowiedział. Mając powyższe na uwadze Kolegium przystąpiło do ponownego rozpatrzenia odwołania. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że wobec złożenia wniosku w dniu 21 kwietnia 2021 r. zastosowanie w sprawie maja przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Tymczasem organ I instancji odwołał się do brzmienia u.p.z.p. wprowadzonego przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznie infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021 r., poz. 922 z dnia 19.05.2021 r.). Dalej Kolegium stwierdziło, że inwestor oczekuje ustalenia inwestycji o następujących parametrach: wys. budynku max 38 m do attyki, szerokość elewacji frontowej 30 m, linia zabudowy - nie określono, wg załącznika graficznego ok. 24 m, powierzchnia zabudowy ok. 37 % (35-40%). W ocenie Kolegium zarzuty odwołania są uzasadnione i przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że rację ma wnoszący odwołanie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy też z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. SKO wskazało, że w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował. Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek złożony przez stronę wymagał uzupełnienia, należy wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku co do określenia "max" odnośnie wysokości budynku, bowiem takie sformułowanie pozostawia zbyt dużą dowolność. Przy czym co do wysokości budynku Kolegium zauważyło, że oczekiwana wartość przekracza wartość średnią i maksymalną w obszarze analizowanym tj. 34 m. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że występowanie w obszarze analizowanym budynków o 12 kondygnacjach naziemnych (podobnie jak planowana inwestycja) nie konwaliduje przekroczenia maksymalnej wartości wysokości w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego należało wezwać też do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia wprost linii zabudowy, z uwzględnieniem brzmienia § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna ma wskazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Tymczasem sporządzona analiza urbanistyczna oraz wyniki analizy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie co do spełnienia wymaganych parametrów. W ocenie Kolegium brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia w analizie urbanistycznej rozróżnienia na zabudowę mieszkalną i usługową, taki zabieg zmniejsza czytelność opracowania i wyników. Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom organu I instancji inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi (ul. [...]). Zdaniem SKO ponownie prowadząc sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania i zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Organ winien też rozważyć ustalenie wymaganych parametrów na zasadzie odstępstw i odpowiedniego ich uzasadnienia, znajdującego pokrycie w analizie urbanistycznej. Powinien też zweryfikować kwestię możliwości określenia w decyzji konkretnej ilości miejsc postojowych. Kolegium podkreśliło, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie wiążą organów w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji będzie też pamiętał, że do wniosku powinny być załączone aktualne zapewnienia dostawcy mediów, skoro we wniosku wskazano na nie zapotrzebowanie (gdy utraciły ważność w trakcie procedowania sprawy, należy wezwać do uzupełnienia). Odnośnie kręgu stron postępowania, ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustali sposób reprezentowania osób z uwagi na posiadane prawo do lokalu mieszkalnego i doręczy pisma stronom postępowania. Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 Kpa, który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.07.2001 r., sygn. akt I SA 1768/99 - LEX nr 54171). W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 29.03.2012, IV SA/Po 86/12 wyrok NSA z 09.11.2011 r" IIOSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r" IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącego, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od organu II instancji na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów art. 75, 77 § 1 k.p.a. Motywując sprzeciw wskazano, że zastrzeżenia skarżącej Spółdzielni budzi przede wszystkim kwestia dostępności do terenu inwestycji z drogi publicznej oraz kwestia liczby miejsc parkingowych na terenie inwestycji oraz ich umiejscowienia. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem SKO odnośnie tego, że dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę przedmiotem rozważań organu ma być liczba i usytuowanie miejsc parkingowych. W ocenie skarżącej już w chwili obecnej z uwagi na dane zawarte we wniosku inwestora możliwym i celowym jest ustalenie wymogów dla inwestycji w tym zakresie. Ponadto w sprawie istotne znaczenie ma to, że inwestycja planowana jest na terenie gęsto zabudowanego osiedla mieszkaniowego, na którym problem miejsc parkingowych jest jednym z dominujących problemów. Dlatego też wspomniana inwestycja spotyka się z protestem okolicznych mieszkańców. Inwestycja polegająca na budowie określonego we wniosku budynku mieszkalnego wymaga szczegółowego rozważenia wszelkiego rodzaju uwarunkowań związanych z jego ewentualną kompozycją do obecnego ładu przestrzennego. Przede wszystkim budynek nie może powodować istotnego naruszenia warunków korzystania z terenów sąsiednich w zakresie dostępności dróg publicznych oraz możliwości parkowania na terenach ogólnodostępnych. W toku postępowania winna być przeprowadzona szczegółowa analiza możliwości korzystania w celach parkingowych związanych z nowo projektowanym budynkiem na terenach ogólnodostępnych, tj. na drogach publicznych. Analiza ta winna przy tym uwzględniać zarówno korzystanie z tych miejsc przez potencjalnych mieszkańców, jak i ich gości oraz klientów planowanych inwestycji handlowych i inwestycyjnych. Ponadto powinna być przeprowadzona analiza dostępu do drogi publicznej i ewentualnych zjazdów, z uwzględnieniem zastanego ładu przestrzennego. Tego rodzaju, co wyżej postulowana, analiza nie była prowadzona i nie jest wymagana zgodnie z wytycznymi SKO. Tym samym w tym zakresie skarga znajduje uzasadnienie i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że Sąd rozpoznaje ją ponownie. W przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...] w którym Sąd w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 marca 2022 r. jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sąd nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn I OSK 643/22, CBOSA). Dodać trzeba, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 920/10, CBOSA). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt: I GSK 534/12, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę mocy obowiązującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 27 września 2022 r., tj. nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne, ani też nie został wzruszony w żadnym trybie w/w wyrok. Należy również zwrócić uwagę, że zarówno w sprawie o sygn. II SA/Po [...] jak i obecnej ocenie Sądu podlega decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której właściwym środkiem zaskarżenia jest sprzeciw. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium ponownie rozpoznając sprawę i będąc związane poglądami wskazanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2022 r. sygn. II SA/Po [...], zobligowane było do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnego ze stanowiskiem tam zawartym. W uprzednio wydanym wyroku Sąd zwrócił uwagę, iż kwestie przywołane przez organ odwoławczy, jako te wymagające w jego ocenie weryfikacji przez organ I instancji, Kolegium winno ocenić we własnym zakresie. W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję pominął wytyczne sądu, czym naruszył art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że kontrolowana obecnie decyzja SKO w znaczącym stopniu jest tożsama z decyzją z dnia 31 marca 2022 r. Kolegium identycznie jak uprzednio omówiło błędy organu I instancji tj., że powołał się na nieaktualny stan prawny, nie zwrócił się do inwestora o sprecyzowanie wysokości budynku, wyznaczenia linii zabudowy i aktualnego zapewnienia dostawcy mediów. Dodatkowo Kolegium tak samo jak w poprzedniej decyzji zwracało uwagę na wady analizy urbanistycznej, nakazało Prezydentowi rozważyć zagadnienie ustalenia miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy, jak i odniosło się do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. W wyroku o sygn. II SA/Po [...] Sąd ocenił, że powyższe kwestie stanowią w istocie zagadnienia materialnoprawne, co których oceny Kolegium jest uprawnione w postępowaniu odwoławczym. Innymi słowy powodem uchylenia decyzji przez Kolegium nie były wady procesowe w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Kwestią sporną pomiędzy Kolegium a Prezydentem Miasta [...] była ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Następnie, po powieleniu decyzji własnej Kolegium “dopisało" fragment dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania- art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazując, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem Kolegium nie może stwierdzić czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Tymczasem powyższe kwestie zostały już poddane ocenie Sądu, który stwierdził, iż Kolegium powinno je rozstrzygnąć we własnym zakresie. W wyroku o sygn. II SA/Po [...] Sąd zwrócił uwagę, że argumentacja Kolegium zmierzała w zasadzie do tego, że organ I instancji przedwcześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, lecz w istocie wszystkie wady decyzji mogły być przez SKO uzupełnione. Sąd stwierdził wtedy, iż nie ma przeszkód ku temu aby organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentów, czy rozstrzygnął kwestię dostępu do drogi publicznej i miejsc parkingowych na etapie postępowania odwoławczego. Wobec powyższego w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku o sygn. II SA/Po [...], bowiem wbrew zaleceniom Sądu nie poddało ww. kwestii własnej ocenie, a ponownie orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji, wydając w zasadzie identyczne rozstrzygnięcie jak poprzednio kontrolowane przez Sąd. Świadczy to o tym, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzje z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powodowało konieczność uchylenia decyzji z dnia 21 września 2023 r. Sąd zwraca również uwagę Kolegium, iż w zaskarżonej decyzji przywołało nieaktualne orzecznictwo sądowe dotyczące tego, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy przez organ II instancji. Aktualnie w orzecznictwie wskazuje się, że z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy - organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096). Jednocześnie Sąd wskazuje Kolegium, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest to dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby mógł on być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i sygn. akt II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium weźmie pod uwagę zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, jak i w wyroku o sygn. II SA/Po [...] i merytorycznie rozstrzygnie sprawę w przedmiocie warunków zabudowy., mając na uwadze, że jest związane powyższymi wyrokami stosownie do art. 153 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od sprzeciwu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).