II SA/Po 736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. A., R. W., D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...)Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej A. A. kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Decyzją z dnia (...) października 2010 r. Prezydent Miasta P., nr (...), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w P. przy ul. (...) (dz. nr (...), ark. (...), obręb: K.) wszczętego na wniosek inwestora: "A" Sp. z.o.o., z siedzibą w W, reprezentowanego przez T. G., prowadzącego działalność pod nazwą "B". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta wpłynął wniosek z dnia (...) sierpnia 2010 r. "A" Sp. z.o.o., z siedzibą w W., reprezentowanej przez T. G., prowadzącego działalność pod nazwą "B" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w P. przy ul. (...) (dz. nr (...), ark. (...), obręb: K.), w skład której wchodzić mają trzy anteny AS1 pracujące w systemie GSM oraz trzy anteny AS2 pracujące w systemie DCS/UMCS, zawieszone na więzy strunobetnowe o wysokości 25m. W ramach prowadzonego postępowania, podczas którego zapewniony został czynny udział wszystkich stron postępowania, wyznaczonych na podstawie art. 28 kpa, ustalono, na podstawie przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji, dla wybudowania której niezbędne byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie kwalifikuje się bowiem ona jako przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), tj. jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż planowana inwestycja jest instalacją radiokomunikacyjną, emitującą pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, dla której moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi mniej niż 2000W, a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości większej niż 100 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz nie mniej niż 2000W, a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Dodatkowo planowana inwestycja, jak i zasięg jej oddziaływania nie leży bezpośrednio ani w pobliżu obszaru objętego programem ochronnym Natura 2000. W konsekwencji brak było podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Mając powyższe na względzie postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R., D. oraz A. W., wskazując, że w ramach prowadzonego postępowania nie zapewniono im czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego okresu do zapoznania się z aktami sprawy oraz podnosząc zarzut nieścisłości przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej, w której pominięto kierunek południowy głównych wiązek promieniowania, a więc kierunek, w którym znajdują się budynki mieszkalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, iż dla planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ wskazał, iż pominięcie kierunku południowego w analizie oddziaływania stacji wynikało z faktu, iż żadna z anten nie będzie skierowana w tym kierunku, co przesądza, że inwestycja nie będzie oddziaływać na tereny zabudowane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R., D. W. oraz A. A., wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzono zarzut, iż przedłożona przez inwestora karta informacyjna nie zawiera żadnych rozwiązań dotyczących kierunku południowego, w którym skierowana będzie jedna z anten o azymucie 180. Dodatkowo wskazano, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości dla każdego z azymutów nie większej niż 100 m, jak również miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m. Podkreślono, że azymut 180 skierowany w kierunku południowym, a nie jak wadliwie uznano zachodnim, skierowany jest bezpośrednio na tereny mieszkalne, gdzie przebywają ludzie. Azymut 0 skierowany jest na drogę krajową, azymut 80 skierowany jest na teren, gdzie przebywają ludzie. Zdaniem skarżących rozstrzygając przedmiotową sprawę nie można również pominąć okoliczności, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej uniemożliwi rozbudowę na działkach z nią sąsiadujących powyżej wysokości 11 m., pogorszy stosunki sąsiedzkie oraz w sposób znaczący obniży wartość nieruchomości z nią sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 28 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej – aplikant radcowski A. W., podnosząc, iż dokumentacja przedłożona przez inwestora zawiera błędy w zakresie określenia kierunków oddziaływania urządzenia wywiódł, że azymut 80 został określony jako kierunek północny na wykresach na karcie 15, co leży w sprzeczności ze zobrazowaniem tego terenu na zdjęciu 1.3, na którym brak jest zabudowy. Stąd azymut 80 oznacza w istocie kierunek wschodni, co potwierdza dodatkowo lokalizacja budynków usługowych za wieżą. Tym samym zabudowania mieszkalne znajdują się w kierunku południowym, odnośnie którego brak badań. Na działce nr (...) znajduje się budynek mieszkalny, obecnie 7 m. wysokości, z planu wynika dopuszczalność jego posadowienia do 11 m. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na wadliwość dokonanej przez organy administracji wykładni pojęcia "miejsca dostępnego dla ludzi", które zdaniem skarżącego powinno zawierać zarówno ocenę zastanego stanu aktualnego jak i dopuszczalnej przyszłej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta P. z dnia(...) października 2010 r., mocą którego umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w P. przy ul. (...) (dz. nr (...), ark. (...), obręb: K.), utrzymanego w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...).04.2011r. Istotą zawisłego sporu jest kwestia ustalenia, czy planowana inwestycja, stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organów rozstrzygających przedmiotową sprawę inwestycja powyższa nie może zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 kpa, rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nakazując organom prowadzącym postępowanie wszechstronne rozważenie, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały podjęcia powyższych ustaleń. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. zostały wydane na podstawie załączonej przez inwestora do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia. Oznacza to, iż organy zaniechały podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, opierając się w istocie na ocenie dokumentacji przedstawionej przez inwestora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć bowiem należy na względzie, iż konsekwencją takich działań jest brak jakichkolwiek własnych ustaleń właściwych organów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy nie zweryfikowały, czy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, nie wyjaśniły sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi. Rozstrzygnięcie sprawy oparto na ustaleniach autora karty informacyjnej, który to dokument jest jedynie dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów. Przedłożona karta nie stanowi dokumentu urzędowego w świetle art. 76 § 1 kpa, nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu, oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Zatem nie sposób uznać, by materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy prawidłowo. W konsekwencji zbagatelizowana została kwestia wyjaśnienia znaczenia pojęcia "miejsca dostępne dla ludzi leżące wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny", a więc zagadnienie o podstawowym znaczeniu dla ustalenia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak wyczerpujących ustaleń i rozważań w tym względzie. W decyzjach obydwu instancji brak wyczerpującego odniesienia się do okoliczności przedmiotowej sprawy. Tymczasem już pobieżna analiza przedłożonej przez inwestora dokumentacji winna wzbudzić wątpliwości organów. Ze znajdujących się w aktach, przedłożonych przez inwestora dokumentów nie wynika, czy w istocie przedstawiony na mapach sposób zagospodarowania działek przez które przechodzi oś głównej wiązki promieniowania jest aktualny. Mapy nie zawierają żadnych adnotacji co do ich aktualności. Dołączone do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów nie zawierają dokładnych danych co do rzeczywistej wysokości budynków. Wątpliwości budzi także ustalenie, iż brak jest miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny w sytuacji, gdy przyjęto, że w kierunku wschodnim oś ta w odległości bliskiej 150 m. od inwestycji przebiegać będzie na wysokości 2,6 m. Taka wysokość z istoty swej zdaje się być dostępna dla ludzi. Organy nie wyjaśniły z jakich przyczyn wywiodły odmiennie. Nie wyjaśniono również, pomimo konsekwentnie podnoszonych zarzutów skarżących prawidłowości wyznaczonych azymutów. Żadna z map znajdujących się w aktach nie zawiera oznaczenia stron świata. Nie sposób więc skontrolować prawidłowości wyznaczonych azymutów, a przez to stwierdzeń zawartych w decyzji organu II instancji odnośnie nieskierowania anten w kierunku południowym. Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, iż w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co oznacza konieczność poczynienia samodzielnych ustaleń i rozważań odnośnie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi leżące wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny w odległościach wymaganych przepisami rozporządzenia z dnia 2004r. Wyjaśnienia wymagać będzie znaczenie pojęć: "miejsca dostępne dla ludności"" oraz "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Ustalenia i rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, które odpowiadać muszą wymogom określonym w art. 107§3 kpa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.