II SA/Po 737/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga A.M. –K. i R.K. ., pismem z dnia [...] czerwca 2006r., wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w G. nad P. przy ul. [...], numer ewidencyjny [...], polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczych na aptekę i gabinety lekarskie. Do wniosku załączono kopię mapy, opieczętowanej jako mapa nieaktualizowana i zasadnicza. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z e zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków gospodarczych z przeznaczeniem na aptekę i gabinety lekarskie przy ul. [...] w G. nad P. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że dla inwestycji wykonano analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze budowlanym, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W oparciu o tę analizę ustalono łączne spełnienie warunków, ponieważ co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła M.Z. podnosząc naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 pkt 2 ppkt d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest inwestycja z naruszeniem § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Zarzucono również naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji. Nieruchomość skarżących obciążona jest służebnością gruntową na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka [...], jednak decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wszystkie kwestie związane z istniejąca służebnością uwzględniane będą na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 9, 77 i 107 § 3 kpa. Skarżąca podkreśliła, że w toku postepowania nie uwzględniono zgłaszanych przez nią okoliczności dotyczących własności budynków, a decyzje organów obu instancji uzasadniono lakonicznie, stwierdzając że "spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko wyrażone wcześniej z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż te, które wskazała skarżąca. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Kierując się powyższą zasadą, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.z.p.z. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy, bowiem chodzi o dostosowanie nowej zabudowy do starej. O nowej zabudowie możemy mówić wtedy, gdy zamierzenie budowlane obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu. Pojęcie nowej zabudowy nie obejmuje innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, który już został wzniesiony. Zatem do zabudowy już istniejącej nie stosuje się wymogów z art. 61 (patrz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005r., str. 499). W niniejszej sprawie wniosek A.M. –K. i R. K dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejących budynków gospodarczych na budynek apteki i gabinety lekarskie. Decyzja organu pierwszej instancji ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków gospodarczych z przeznaczeniem na aptekę i gabinety lekarskie. Takie sformułowanie treści decyzji wydaje się więc przekraczać ustawową podstawę wyznaczoną przez treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, że ani z treści decyzji, ani z załącznika graficznego nie wynika, jaka część istniejących budynków gospodarczych ma być objęta rozbudową, a jaka jedynie przebudową. Z kolei w § 3 w/w rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji analiza nie spełnia powyższych wymagań, bowiem na załączniku graficznym nie zaznaczono w ogóle jaki obszar został objęty analizą. Sporządzona analiza nie zawiera też żadnych informacji dotyczących charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. W rezultacie należy uznać, że sformułowane w decyzji z dnia [...] w pkt II warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są zupełnie dowolne i nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa, której istota polega przecież na dostosowaniu nowej zabudowy do już istniejącej, tak aby nowa zabudowa była kontynuacją dotychczasowej, zarówno w zakresie funkcji, jak i cech architektonicznych i urbanistycznych. Wyżej wskazane naruszenia prawa materialnego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające winny uwzględnić treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., sporządzając wymagana analizę zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Jak wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy. Powyższe rozwiązanie wiąże się z faktem, że adresat decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, bowiem to możliwość realizacji danej inwestycji uwarunkowana jest posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa regulacja jest też konsekwencją zasady sformułowanej w art. 63 ust. 2 u.p.z.p., iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiej decyzji nie stanowi bowiem żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą w skardze argumenty nie miały żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MarK