II SA/Po 739/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji celu publicznego postanawia: odrzucić sprzeciw /-/ J. Szuma Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...], [...] Burmistrz Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem"), działając między innymi na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), odmówił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stalowego masztu telekomunikacyjnego o wysokości [...] m wraz z szafami sterującymi oraz urządzeniami nadawczymi na części działki [...], obręb G. w gminie K. (k. 572-578 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Burmistrza, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji sprzeciw złożyła A. G. – jak wynika z akt administracyjnych (zob. k 378 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) – będąca sołtysem wsi G.. Sprzeciwiająca się wniosła o "uwzględnienie jej jako strony postępowania, ponieważ jest mieszkanką G. i uważa, iż stalowy maszt telekomunikacyjny będzie oddziaływał na jej zdrowie i [zdrowie] jej rodziny (k. 2 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2020 r. sprawozdawca w sprawie polecił wyjaśnić skarżącej pokrótce uwarunkowania prawne dotyczące określania kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia sprzeciwu od decyzji (na podstawie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz wezwał ją do wskazania i udokumentowania prawa własności, użytkowania wieczystego albo innego prawa do nieruchomości w otoczeniu inwestycji P. sp. z o.o., które uzasadniałoby uznanie, że była ona stroną w sprawie zakończonej decyzją [...] (numery działek i ksiąg wieczystych posiadanych nieruchomości). W wezwaniu podkreślono, że dopiero osoby o statusie "strony" w postępowaniu administracyjnym objętym sprzeciwem do sądu administracyjnego, są legitymowane do wniesienia takiego sprzeciwu (k. 16, 21, 22 akt sądowych). W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., A. G. wyjaśniła, że mieszka wraz z mężem i dziećmi w G. przy ul. [...], to jest w otoczeniu inwestycji P. sp. z o.o. (numer działki [...], [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw A. G. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), jako że został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Wyjaśnienie motywów niniejszego orzeczenia wymaga przedstawienia nieco szerszych rozważań prawnych, albowiem nadal stosunkowo nowe regulacje prawne dotyczące "sprzeciwu od decyzji" z art. 64a i nast. P.p.s.a. budzić mogą pewne wątpliwości co do ich stosowania w praktyce. Podstawę do wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 64a P.p.s.a. W myśl tego przepisu "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]". Z art. 64a P.p.s.a. wynika, że sprzeciw od decyzji zastąpił skargę do sądu administracyjnego w zakresie, w jakim ta dotyczyła decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Analizując przedstawioną regulację rozpocząć można od uwag dotyczących sposobu sformułowania przepisu, a zwłaszcza w odniesieniu do użytego niejasnego zwrotu "strona niezadowolona z decyzji", który z całą pewnością zaczerpnięto z procedury administracyjnej – to jest art. 127 § 3 K.p.a. traktującego o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Interpretacja zwrotu "strona niezadowolona z decyzji" budzić może wątpliwości. Ustawodawca kopiując wprost art. 127 § 3 K.p.a., użył pojęcia "strona", które w K.p.a. oznaczało stronę postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że art. 64a P.p.s.a. stanowi całkowicie nową regulację, na innym poziomie proceduralnym (postępowanie sądowe), która tylko przypomina jeden z przepisów K.p.a. Można więc postawić pytanie, co oznacza "strona" w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. i czy ustawodawca chciał wskazać, że sprzeciw przysługuje innej kategorii podmiotów aniżeli tym, którym przysługuje skarga. Nie może ujść uwadze, że gdy mowa o uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) oraz "również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Wreszcie w art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazano też, że skargę może wnieść "prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Zestawiając treść art. 64a i 50 P.p.s.a. należy wyprowadzić wniosek, że pierwszy z tych przepisów stanowi przepis szczególny i zawiera regulację kompletną. W konsekwencji do "sprzeciwu od decyzji" art. 50 P.p.s.a. nie znajdzie odpowiedniego zastosowania (por.: 64b § 1 P.p.s.a., który owo odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze uzależnia od warunku "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej"). Skoro zatem art. 64a P.p.s.a. określa w sposób kompletny legitymację do wniesienia sprzeciwu, to rozważyć należy, jakie podmioty zaliczać się będą do kategorii "strony niezadowolonej z decyzji". Jak już wyżej wskazano, cytowany tu zwrot jest niefortunny. Ustawodawca stanowi, że owa "strona" może wnieść sprzeciw od decyzji. Tymczasem osoba, która dopiero zamierza wnieść sprzeciw, nie jest jeszcze "stroną" postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" [sprzeciwu]. Nie pozostaje zatem nic innego, jak przyjąć założenie, że według art. 64a P.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających w danych przypadku zastosowanie, a więc najczęściej art. 28 K.p.a. lub przykładowo także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Kolejna kontrowersja jaka nasuwa się na tle art. 64a P.p.s.a., to kwestia, czy sprzeciw może wnieść tylko czynna strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czy może chodzi o każdy podmiot, który spełnia kryterium strony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na jego przedmiot (z reguły: ma interes prawny). Wydaje się zasadne przyjęcie drugiego spośród wymienionych tu poglądów. Tak też wskazuje się w literaturze (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 64a, pkt 5). Niezależnie od powyższych rozważań zdaniem Sądu przedstawić można jeszcze jeden argument przemawiający za traktowaniem art. 64a P.p.s.a., jako regulacji szczególnej względem art. 50 P.p.s.a. Otóż – jak wskazano – zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Z regulacją tą koresponduje art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który nakazuje w treści skargi określić między innymi naruszenie "interesu prawnego". W sprzeciwie osoba go składająca nie jest obowiązana zawrzeć powyższego elementu treściowego (zob. art. 64b § 2 P.p.s.a.). Przedstawione wyżej względy pozwalając wyprowadzić wniosek, że skarga jest środkiem zaskarżenia, w przypadku którego legitymacja do jego wniesienia jest relatywizowana względem przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego (może ją wnieść "każdy, kto ma w tym [to jest we wniesieniu skargi] interes prawny"). Legitymacja do wniesienia sprzeciwu od decyzji skonstruowana jest zgoła inaczej. Sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, który brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić dodatkowo należy, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. Trzeba pamiętać, że w dalszym toku postępowania administracyjnego (po decyzji kasacyjnej), na skutek kontynuowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, może dojść do ustaleń, które implikują konieczność włączenia do postępowania dodatkowych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. wydana w pierwszej instancji była decyzją odmowną. W decyzji tej nie określono więc zakresu oddziaływań przedsięwzięcia, które w oparciu o przepisy prawa materialnego mogłyby pozwolić na określenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na potrzeby sprawy przyjąć należy, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. określa art. 28 K.p.a. Stanowi on, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cytowana tu regulacja doczekała się bardzo szerokiego orzecznictwa i omawiającej ją literatury, których analiza wykraczałaby poza potrzeby niniejszej sprawy. W tym miejscu podkreślić jedynie należy, że w orzecznictwie i literaturze konsekwentnie przyjmuje się, że "interes prawny", o jakim stanowi art. 28 K.p.a., to interes znajdujący umocowanie w przepisie prawa (z reguły materialnego) i należy ten interes jednoznacznie odróżnić od interesu faktycznego. W tej sprawie istnieje potrzeba ustalenia, kto – na moment wydania decyzji kasacyjnej Kolegium – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji decyzją Wójta z dnia [...] marca 2020 r. Tego rodzaju ustalenia są ułatwione ze względu na pewne regulacje u.p.z.p., które "formalizują" ten krąg na etapie procedury lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. inwestor występujący o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego obowiązany jest "określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali [...] lub [...], a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali [...]". Uważna analiza dokumentacji zebranej w sprawie z wniosku P. sp. z o.o. wskazuje, że złożono w postępowaniu dokumentację, która określa zarówno granice terenu objętego wnioskiem (działka 197, obręb G.), ale także granice terenu na który inwestycja będzie oddziaływać (obszar gruntu nad którym wstąpi ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne [...]) (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym miejscu można dodać dla porządku, że w 2020 r., to jest, gdy orzekały organy w niniejszej sprawie (Burmistrz, Kolegium), rozporządzenie określające powyższy parametr [...] – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) przestało obowiązywać. Tym niemniej, od [...] stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), które jeszcze bardziej ogranicza zasięg pola, które można określić jako ponadnormatywne (P. Daniel, K. Smoliński, Problematyka obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko w świetle zmiany wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ST 2020, nr 5, s. 54-63). Oznacza to, że można założyć, że zasięg oddziaływania (generowania pola ponadnormatywnego) rozpatrywanego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia P. sp. z o.o. będzie jeszcze mniejszy, aniżeli przedstawiono na mapie na k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Jak wskazano, A. G., w odpowiedzi na wezwanie Sądu podała, że zamieszkuje w domu na działce [...] w G.. Działka ta jest w sposób jednoznaczny poza zakresem sprecyzowanego przez inwestora zasięgu oddziaływania inwestycji (zob. także k. 9 akt administracyjnych, gdzie w górnej części odzwierciedlono fragment działki [...]). Podsumowując więc, biorąc pod uwagę art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji można ustalić w sposób obiektywny, że wedle treści wniosku P. sp. z o.o. i jego załączników, przy uwzględnieniu zaproponowanej i jednoznacznej charakterystyki przedsięwzięcia, właściciel działki [...] nie jest stroną postępowania [...] o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę – i ma to nawet jeszcze większe znacznie dla sprawy – że z danych księgi wieczystej o podanym przez A. G. numerze: [...] (dla działki [...] w G. ) wynika, że w ogóle nie jest ona właścicielem działki [...]. Wyłącznym właścicielem tej nieruchomości jest A. G.. W ocenie Sądu więc – a należy podkreślić, że zostało to precyzyjnie udokumentowane – składająca sprzeciw nie jest właścicielem nieruchomości, które według dokumentacji z akt sprawy są objęte oddziaływaniem inwestycji. Nie została w konsekwencji uznana za stronę postępowania, jak i też nie ma żadnych podstaw, aby w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przypisać jej status strony postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. Z tego też względu A. G. nie jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu, jako, że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko "strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Na marginesie Sąd zaznacza, że powyższa konkluzja nie oznacza, że właściciel działki [...] w przyszłości nie będzie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie inwestycji na działce [...] Jak już podkreślono, decyzja kasacyjna Kolegium powoduje, że postępowanie administracyjne będzie się dalej toczyć. Jeżeli w trakcie jego przebiegu zebrana zostanie nowa dokumentacja (na przykład inwestor zaproponuje większą moc anten) i okaże się, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie większy, wszystkie osoby mające w sprawie interes prawny będą mogły korzystać z przysługującym im, wynikających z tego, procesowych praw. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony przez podmiot do tego oczywiście nielegitymowany, to w ocenie Sądu należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uznając sprzeciw za niedopuszczalny "z innych przyczyn". Na marginesie Sąd wyjaśnia, że podobna sytuacja procesowa, jak wynikła w niniejszej sprawie, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 265/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). O odrzuceniu sprzeciwu orzeczono na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 (w zw. z art. 64b § 1) P.p.s.a. /-/ J. Szuma