II SA/Po 739/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 4 lipca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 26 sierpnia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. J. (dalej: "strona") od decyzji Wójta Gminy B. z 4 lipca 2024 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 11 marca 2020 r. strona zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączono orzeczenie z 25 lutego 2020 r. o zaliczeniu strony do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że wydaje się je do 28 lutego 2021 r. Wójt Gminy B. decyzją z 12 marca 2020 r., nr [...], przyznał zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lutego 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Następnie 7 kwietnia 2021 r. strona zwróciła się z kolejnym wnioskiem w celu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączono orzeczenie z 29 marca 2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu podano, że wydaje się je do 31 marca 2022 r. W związku z informacją o wniesieniu odwołania od wskazanego ostatnio orzeczenia o niepełnosprawności, organ I instancji postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku wydania decyzji zwraca się z prośbą o poinformowanie o tym fakcie w celu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie decyzją z 30 kwietnia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy B. w oparciu m.in. o art. 15h ust. 1, art. 15o ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), zmienił decyzję własną z 12 marca 2020 r. przedłużając prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu 5 stycznia 2023 r. strona złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączono orzeczenie z 21 grudnia 2022 r. lekarza orzecznika ZUS ustalające całkowitą niezdolność do pracy do 31 grudnia 2024 r. Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r., nr [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu ponownie zwrócił się się do strony z prośbą o informacje w przypadku wydania rozstrzygnięcia na skutek odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności w celu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał także, że nie może rozpatrzyć wniosku złożonego 5 stycznia 2023 r., bowiem w obiegu prawnym obowiązuje decyzja z 30 kwietnia 2021 r. Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr [...], Wójt Gminy B. m.in. na podstawie art. 23, art. 26 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 852, dalej: "ustawa nowelizująca u.o.k.k."), zmienił decyzję własną z 12 marca 2020 r., przedłużając prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres do 31 marca 2024 r., jednak nie dłużej niż do uzyskania kolejnego ostatecznego orzeczenia. Pismem z 15 maja 2024 r. Sąd Rejonowy w K. poinformował, że sprawa z odwołania strony zakończyła się 14 lutego 2022 r. wyrokiem oddalającym odwołanie. Wyrok uprawomocnił się 25 lutego 2022 r. Wójt Gminy B. decyzją z 4 lipca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 25, art. 16 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: "u.ś.r."), w pkt 1. sentencji z urzędu uznał świadczeniem nienależnie pobranym kwotę zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego stronie za okres od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2024 r. w łącznej wysokości [...] zł na podstawie decyzji tego organu z 12 marca 2020 r., nr [...], która została zmieniona decyzjami z 30 kwietnia 2021 r., nr [...], oraz z 16 sierpnia 2023 r., nr [...], w pkt 2 zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. . Kolegium, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, powołało się m.in. na art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i wskazało, że zarówno we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jak i w decyzji przyznającej zawarte są pouczenia o konieczności informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku, w szczególności o uzyskaniu kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Odwołujący o fakcie wydania nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie poinformował. W toku postępowania ustalono, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 29 marca 2021 r. stało się prawomocne 25 lutego 2022 r. Ustalono również, że niepełnosprawność nie powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W związku z tym należało uznać, że zasiłek pielęgnacyjny od 1 marca 2022 r. nie przysługiwał, natomiast pobrana za okres od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2024 r. kwota [...]zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i podlega zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie. W ocenie organu II instancji - który wskazał, że na użyte w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. pojęcie "nienależnie pobranych świadczeń" składa się element obiektywny i subiektywny - w okolicznościach sprawy spełniony został warunek dotyczący pouczenia osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do jego pobierania. Strona była należycie pouczana o obowiązku powiadomienia organu m.in. o uzyskaniu nowego orzeczenia. Jeżeli strona miała jakiekolwiek wątpliwości mogła zasięgnąć wiedzy od pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Pobranie świadczenia nastąpiło z winy strony, ponieważ nie przedłożyła nowego orzeczenia. W skierowanej do tut. Sądu skardze D. J. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., przez błędne przyjęcie, iż otrzymany zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 marca 2022 r. do 31 stycznia 2024 r. w kwocie [...]zł był nienależnie pobranym świadczeniem, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne przyjęcie, że skarżący został prawidłowo poinformowany o konsekwencjach jakie wiążą się ze zmianą stopnia niepełnosprawności i konieczności poinformowania organu o orzeczeniu, które ustaliło umiarkowany stopień niepełnosprawności, choć stan zdrowia i możliwości intelektualne wskazywały, iż w niniejszym przypadku odwołujący nie zrozumiał treści pouczenia, 3. nierozpoznanie istoty sprawy w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania co do stanu zdrowia skarżącego i możliwości postrzegania rzeczywistości, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przy ustaleniu stanu faktycznego i wydaniu decyzji merytorycznej o nienależnie pobranym świadczeniu, 4. nierozpoznanie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, co powinno skutkować z urzędu uchyleniem wydanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 sierpnia 2024 r., nr [...], jak i poprzedzające ją decyzja Wójta Gminy B. z 4 lipca 2024 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać trzeba na wstępie, że materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, a więc art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Drugi z nich, to jest art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., stanowi z kolei, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W okolicznościach kontrolowanej obecnie sprawy nie jest podważane to, że zaistniała pierwsza z przesłanek wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Uznano bowiem, że na rzecz skarżącego wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny pomimo uprawomocnienia się z dniem 25 lutego 2022 r. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jest wystąpiły takie okoliczności, które w świetle art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.ś.r. spowodowały ustanie prawa do rzeczonego świadczenia. Zdaniem Sądu nie sposób jednak zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, by została spełniona także druga z przesłanek uprawniająca do skorzystania z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a więc by skarżący był pouczony o braku prawa do pobierania rzeczonego zasiłku. Jak dostrzega się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia takiego pouczenia, którego treść jest jedynie przytoczeniem treści przepisu, czy też przepisów. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie. Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., powinno być tak sformułowane i przedstawione konkretnemu wnioskodawcy w taki sposób, iż zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego można przyjąć, że ów wnioskodawca miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenie o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać w sposób jasny, czytelny i w pełni dla niej zrozumiały pouczona o sytuacjach, w których świadczenie pobrane może być uznane za nienależnie pobrane i podlegać zwrotowi (por. m.in. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1520/23 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w okolicznościach rozpatrywanego przypadku nie sposób przypisać skarżącemu świadomego działania w złej wierze. O takim działaniu nie mogą przesądzać przede wszystkim ogólne pouczenia kierowane do skarżącego przy okazji wydawanych w jego sprawach rozstrzygnięć, czy też równie ogólne pouczenia zawarte we wniosku o ustalenie prawa do spornego w sprawie świadczenia. Nie można z faktu pouczenia o konieczności poinformowania o: "innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych", bądź o: "każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego" wyciągać jednoznacznego wniosku o zawinionym działaniu skarżącego. O niemożności przypisania skarżącemu świadomego działania w złej wierze świadczą zresztą także dalsze okoliczności zaistniałe w tej konkretnej sprawie. Skarżący po wydaniu pierwotnej decyzji przez Wójta Gminy B. z 12 marca 2020 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na okres do 28 lutego 2021 r., jeszcze dwukrotnie zwracał się do tego organu z wnioskiem o ustalenie prawa do tego zasiłku. Najpierw uczynił to 7 kwietnia 2021 r., a następnie 5 stycznia 2023 r. Za każdym razem, co w ogóle umyka uwadze organów przy okazji rozważań nad przesłankami z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., załączał do wniosku aktualne orzeczenie – do pierwszego wniosku załączył orzeczenie z 29 marca 2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, do drugiego orzeczenie z 21 grudnia 2022 r. lekarza orzecznika ZUS. Pomimo przedstawienia zwłaszcza pierwszego z rzeczonych orzeczeń organ I instancji nie pouczył wprost skarżącego, że w przypadku jego uprawomocnienia straci on prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Bez wątpienia miał zaś ku temu bardzo dobre okazje. Dość zauważyć, że w wydawanych postanowieniach o zawieszeniu postępowania z 30 kwietnia 2021 r. i z 11 stycznia 2023 r. organ I instancji zwracał się do skarżącego – z uwagi na nieprawomocność orzeczenia z 29 marca 2021 r. – z prośbą o informację o wydanym rozstrzygnięciu, lecz czynił to – "w celu ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego". Stwierdzenie "w celu ustalenia prawa do zasiłki pielęgnacyjnego" w języku prawnym i prawniczym oznacza, iż może zostać wydane zarówno rozstrzygnięcia pozytywne, jak i negatywne, zaś w języku potocznym twierdzenie to może jednakże wprowadzać w adresata błąd, sugerując że wydane zostanie rozstrzygnięcie pozytywne – ustalające prawo do danego świadczenia. Poza tym, w czasie w który miały miejsce powyżej opisane zdarzenia, Wójt Gminy B. w oparciu o przepisy ustawy COVID-19, a później na podstawie przepisów ustawy nowelizującej u.o.k.k., przedłużał okres na jaki przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Na szczególną uwagę zasługuje w tym względzie decyzja z 30 kwietnia 2021 r., w której przedłużono ten okres do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, "jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności". Nie można jednak przemilczeć okoliczności, iż decyzja ta wydana została już po tym, jak skarżący dostarczył do organu nieprawomocne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jak zatem skarżący miał zrozumieć treść rozstrzygnięcia tejże decyzji, jak nie w ten sposób, że istotne dla jego ukształtowania może być inne "nowe orzeczenie o niepełnosprawności". Przekonanie takie mogło powstać tym bardziej, jeśli zauważyć, że w uzasadnieniu wspomnianej decyzji wprost stwierdzono, iż "Pan D. dostarczył nowe orzeczenie z dnia 29-03-2021 r., ale (...) orzeczenie nie jest prawomocne". Skoro orzeczenie z 29 marca 2021 r. zostało przez organ I instancji wprost uwzględnione przy wydaniu tej decyzji, a jednocześnie organ nadal milczał co do konsekwencji wiążących się z jego uprawomocnieniem, to za "nowe orzeczenie", na które wskazano w sentencji, zasadnie można było uznać inne orzeczenie, które w sprawie skarżącego dopiero może być wydane. Pod tym względem nie była lepiej sformułowana treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wydanej 16 sierpnia 2023 r. Na tym etapie organ I instancji miał wiedzę zarówno o orzeczeniu z 29 marca 2021 r., które nota bene było wówczas już prawomocne, o czym organ dowiedzieć miał się później, jak i o orzeczeniu z 21 grudnia 2022 r. Mimo to przedłużając okres, na jaki ustalono prawo do zasiłku uczynił to do 31 marca 2024 r., "jednak nie dłużej niż do uzyskania kolejnego ostatecznego orzeczenia". Sąd zaznacza w tym miejscu, iż w powyższych uwagach nie chodzi o to, czy decyzje z 30 kwietnia 2021 r. i 16 sierpnia 2023 r. wydane przez Wójta Gminy B. były zgodne z prawem, bowiem ocena tej kwestii wykracza poza granice niniejszej sprawy. Poczynione uwagi mają na celu wyłącznie uwydatnienie tego, dlaczego skarżącemu nie można przypisać działania w złej wierze. Wobec powyższego brak było podstaw by sięgać w sprawie po rozwiązanie przewidziane w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a zastosowanie tego przepisu jest równoznaczne z jego naruszeniem. W konsekwencji co najmniej przedwczesne było stwierdzenie, iż skarżący nienależnie pobrał świadczenia rodzinne i obowiązany jest do ich zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. Organy nie rozważyły jednak w ogóle, tym razem z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., czy w sprawie nie zachodzi inna przesłanka z art. 30 ust. 2 u.ś.r., zwłaszcza nie zostało na żadnym etapie wykazane, czy świadczenie przyznane zostało na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4). Ocena czy zachodzą przesłanki dla wznowienia postępowania winna być przy tym dokonana odrębnie dla każdej z decyzji ostatecznych przedłużających okres przyznania świadczenia (decyzje z 30 kwietnia 2021 r. i z 16 sierpnia 2023 r.), albowiem każda z tych decyzji wydana została w innym stanie faktycznym co do istnienia w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania wznowieniowego co do, którejkolwiek z tych decyzji, zaistnieje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wznowieniowego, od którego wyniku w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. zależeć będzie możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane i co za tym idzie treść rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot pobranego świadczenia. Stąd też Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy B. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.