II SA/Po 740/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w P. wszczęte zostało na wniosek N. sp. z o.o Projekt budowlany zatwierdzono i pozwolenie na budowę spornej inwestycji wydano decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalone zostały decyzją z dnia [...] r. Zatwierdzony Projekt budowlany przewidywał realizację budynku mieszkalnego [...]-rodzinnego stanowiącego 35,95% zabudowy i składającego się z parteru, 3 pięter oraz poddasza. Zaprojektowany budynek składający się z dwóch brył: frontowej stanowiącej element pierzejowej zabudowy ul. G. oraz oficyny usytuowanej prostopadle do ulic. W decyzji przewidziano również zmniejszenie sfery ochronnej magistrali wodociągowej z [...] mb do[...] mb i podkreślono, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o uchylenie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, p[oz. 1118 ze zm.) poprzez nieuzasadnione naruszenie interesów osób trzecich m.in. z uwagi na dopuszczenie budowy elewacji na całej szerokości działki. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz § 12, § 6 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej z niedopuszczalnym przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wojewoda W. decyzja z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone uzasadnieniu w decyzji pierwszoinstancyjnej i odniósł się do zarzutów odwołania wyjaśniając, że część z nich winna zostać podniesiona na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę brak podstaw do merytorycznego ich rozpoznania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że określony w warunkach zabudowy typ zabudowy tzw. pierzejowej polegający na zabudowie części frontowej działki "od granicy do granicy" jest charakterystyczny dla zabudowy śródmiejskiej, która będzie realizowana w tej części miasta. Wskazano też, że wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ustalenia zgodności z prawem ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezydenta Miasta ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji tak długo jak pozostaje w obrocie prawnym korzysta z określonej w art. 16 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady trwałości decyzji ostatecznych. W przewidzianym ustawą terminie skargę wniósł A. S. wskazując na wiele naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w P.. Skarżący powtórzył podniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na dopuszczenie budowy elewacji na całej szerokości działki, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz § 12, § 6 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej z niedopuszczalnym przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Trafny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane, przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W oparciu o przepis art. 35 ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego, na organie architektoniczno- budowlanym spoczywa obowiązek sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powołana przez organ decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r.. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przewiduje w pkt. 2 lit. c następujący zapis: "dopuszcza się szerokość elewacji równą szerokości frontowej działki, tak by planowany budynek mógł docelowo tworzyć zwartą zabudowę kwartałową", ta sama myśl zapisana została pod lit. g: "od ulicy G. dopuszcza się lokalizację frontowej części budynku w granicy z działkami sąsiednimi". Z przepisu art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.),wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Zatem istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest czy powołany w decyzji o warunkach zabudowy zapis o dopuszczalności zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi przesądza o dopuszczalności takiej zabudowy. . Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz, co wymaga podkreślenia, zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W niniejszym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z zachowaniem tych reguł. Dla określenia granic przestrzeni na jakiej możliwe jest usytuowanie planowanej inwestycji, użyto bowiem słowa "dopuszcza się", co oznacza że inwestycja może być zlokalizowana również w granicy. Lokalizacja inwestycji nastąpić może jednak dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, czyli na podstawie art. 35 Prawa Budowlanego, który stawia wymóg równoczesnego spełnienia warunku zgodności projektu zagospodarowania działki, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Wobec powyższego zapis w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy odczytać jako dopuszczenie szerokości elewacji równej szerokości frontowej działki, pod warunkiem równoczesnego zachowania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązujące w chwili wydawania badanej decyzji - pozwolenie na budowę przepisy techniczno-budowlane to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.- warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). W § 12 tego rozporządzenia uregulowane zostały zasady sytuowania budynków na działce budowlanej. Podstawową zasadą posadowienia budynku jest zachowanie odległości 3 - 4 m od granicy. Wyjątek od tej reguły przewiduje ust. 3, który dopuszcza odległość mniejszą bądź budowę bezpośrednio w granicy jeżeli 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (3-4m) ze względu na rozmiary działki. Sytuacja opisana w pkt. 2 w sprawie nie występuje – rozmiary działki nie stanowią przeszkody do usytuowania budynku z zachowaniem reguły podstawowej, natomiast na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawodawca zapis o możliwości przybliżenia budynku do granicy, jedynie w sytuacji zgodności takiego usytuowania z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadził rozporządzeniem z dnia 07.04.2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 109, poz. 1156) i nie przypadkowo pominął wielokrotnie w prawie budowlanym występujący zapis "albo decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Jak bowiem wyjaśniono powyżej problem usytuowania budynku na działce nie może być przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach ewentualne zastosowanie miałby przepis § 12 ust. 4 pkt. 2 powołanego rozporządzenia, który możliwość usytuowania planowanej inwestycji przy granicy, uzależnia od miejsca posadowienia budynku na działce sąsiedniej. W tym zakresie organ nie czynił żadnych ustaleń. Z pisma peł. skarżącego z dnia [...]r. wynika, że działka sąsiednia, należąca do skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast z mapy stanowiącej część graficzną projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek nie jest usytuowany w granicy. Jeżeli zatem okaże się, że w sprawie nie występuje również ostatnia z przesłanek wymienionych w omawianym przepisie to jest nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usytuowanego na działce sąsiedniej w granicy, to należy przyjąć, że warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozwalają na posadowienie projektowanego budynku w granicy. Skoro wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego był sprzeczny z przepisami określającymi warunki techniczne, organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta P., winien wszcząć postępowanie według zasad określonych w art. 9 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, który to przepis stanowi kompleksową regulację instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wniosek do właściwego ministra, o udzielenie zgody na odstępstwo, organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Pominięcie trybu określonego w art. 9 Prawa budowlanego było naruszeniem tego przepisu przez jego niezastosowanie. W tych warunkach Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, uwzględnił zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 35 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane, przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto za uzasadniony uznać należało zarzut pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia zasadności zarzutu co do ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi a więc naruszenia art. 107§ 1 kpa. Obowiązkiem organu było sprawdzenie zgodności projektu z przepisami § 13, 57, 60 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.-warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w tym zakresie mimo, że planowany budynek w głębi działki nie jest usytuowany w granicy i z uwagi na jego wysokość może oddziaływać na budynek usytuowany na działce skarżącego. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegający na odmowie przez organ zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań zmierzających do wzruszenia decyzji z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazana decyzja posiada przymiot ostatecznej i nie została wyeliminowana z obrotu. Nie zachodzi zatem problem istnienia zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nietrafny jest również zarzut odnoszący się do ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...].ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego i wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzja ostateczna nie może być korygowana na etapie innego postępowania jakim jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo organy administracji prowadząc niniejsze postępowanie pominęły wymóg posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozdział 2 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawa ochrony środowiska ( Dz. U. 2008r. Nr 25. poz. 150 ) nie przewiduje konieczności wydania takiej decyzji na potrzeby niniejszego postępowania. Trafny okazał się zarzut naruszenia art.10 kpa przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ drugiej instancji przeprowadził częściowe postępowanie dowodowe sprowadzające się do zaliczenia jako dowodu pisma A. z [...]r. skierowanego do inwestora, i wyrażającego zgodę na zmniejszenie strefy ochronnej magistrali wodociągowej pod pewnymi warunkami. O istnieniu takiego pisma, którego treść organ uznał za na tyle istotną, że powołał się na nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący nie został poinformowany, czym naruszono powołany przepis postępowania administracyjnego. Nie ma racji skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że za stronę postępowania organy uznały R. U., który, jak się okazało dopiero w postępowaniu sądowym, zmarł przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Pominięcie w toku postępowania administracyjnego ewentualnych spadkobierców R. U. może być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt. III wyroku sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić zamieszczone uwagi i przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w zakresie posadowienia planowanego budynku w granicy z sąsiednimi działkami. /-/ W.Batorowicz /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Drzazga