II SA/Po 741/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga R. G. wnioskiem dnia 21 czerwca 2004r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu dla rodziny wielopokoleniowej oraz pomieszczeń gospodarczo-garażowych na działce położonej przy ul. F. w P., oznaczonej geodezyjnie: obręb S. ark. [..] nr działki [..], o powierzchni 1468 m2. Precyzując te obiekty wskazał, iż wolnostojący budynek wielorodzinny ma mieć piwnicę, dwie pełne kondygnacje nadziemne oraz poddasze, a w nim 4 mieszkania, a z wykorzystaniem poddasza – 6 mieszkań, natomiast budynek gospodarczo-garażowy o płaskim dachu – jedną kondygnację. Prezydent Miasta P. decyzją nr [..] z dnia [..] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji powołując się na wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji z dnia 1 grudnia 2004r., z których wynikało, że nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działkach sąsiednich brak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Przedmiotowa działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej, ani wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego. Jest to grunt rolny klasy IIIa, oznaczony symbolem R (grunty orne) i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu z gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie spełnia również wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 56 akt administracyjnych). W odwołaniu od tej decyzji R. G. wyjaśnił, że wbrew ustaleniom organu I instancji sąsiednie działki są zabudowane oraz "jest dostęp do drogi publicznej, w której są podstawowe media, jak: woda, kanalizacja sanitarna i energia elektryczna". Odwołujący się dołączył do odwołania akt notarialny – umowę sprzedaży działki nr [..] z dnia 11 marca 2004r. dokumentującą w § 9 służebność drogi na działce [..] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję tylko z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (k. 86-88 akt administracyjnych). Skargi R. G. organ II instancji nie przekazał do sądu, lecz decyzją z dnia [..] – wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [..] i decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa, której rodzaju nie omówiono (k. 93-95 akt administracyjnych I instancji). W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji R. G. zmienił treść wniosku. Uczynił to 18 września 2006r. skreślając pierwotny opis inwestycji na wniosku z dnia 21 czerwca 2004r. (k. 1 i 134 akt administracyjnych I instancji oraz wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie sądowej – k. 249 akt sądowych). W zmienionym wniosku planowaną inwestycję określił jako dom wielorodzinny i zrezygnował z budynku gospodarczo-garażowego. Prezydent Miasta P. decyzją nr [..] z dnia [..] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [..], położonej w P. przy ul. F. (k. 201-203 akt administracyjnych I instancji). W uzasadnieniu ustalił, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, dla którego opracowywane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: dla części północnej działki – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "III rama komunikacyjna – odcinek południowy" oraz dla pozostałej, przeważającej części działki – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu "M.". Według opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [..] planowana inwestycja koliduje z rozwiązaniami opracowywanego planu rejonu "M.", który to plan winien być zgodny z zapisami studium. Tymczasem projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przewiduje na analizowanym terenie zabudowę niską, mieszkaniową jednorodzinną z usługami podstawowymi oraz istniejące funkcje ogólnomiejskie. Wobec tego, że żaden z powyższych planów zagospodarowania przestrzennego jeszcze nie obowiązuje – określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy działki nr [..] może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o ile zostaną spełnione łączenie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w promieniu trzykrotnej szerokości wnioskowanej działki (ni mniej niż 50 m) wykazała, że na obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa biurowa, usługowo-produkcyjna oraz mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto parametry projektowanego domu wielorodzinnego odbiegają od parametrów istniejących w tym rejonie budynków, które są niższe (do 9 m) i mają dachy płaskie. Oznacza to niespełnienie warunku określonego w punkcie pierwszym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, pozwalającym na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem organu orzekającego, zbędne jest w takiej sytuacji wyjaśnianie kwestii dotyczących uzbrojenia terenu (konieczność zawarcia nowych umów) oraz obsługi komunikacyjnej (konieczność wykazania służebności przejazdu przez działki prywatne). Nawet bowiem ewentualne spełnienie przez inwestora warunków w zakresie infrastruktury technicznej nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia w przypadku, gdy inwestycja nie spełnia jednego z pięciu łącznych wymogów warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji R. G. stwierdził, że z decyzją odmowną się nie zgadza, gdyż "wcześniejsza odmowa" dokonana decyzją SKO z dnia [..] została przez niego zaskarżona do sądu, a organ odwoławczy nie przekazał Sądowi akt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreśliło, że sprawa skarżącego jest przedmiotem badania po raz wtóry i to w warunkach, gdy "skarżący zmodyfikował swój wniosek, określił iż oczekuje ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zrezygnował z budowy pomieszczeń gospodarczo-garażowych". Skoro z wyników analizy wynika, że na żadnej z działek sąsiednich w promieniu trzykrotnej szerokości działki nr [..] nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a tylko zabudowa biurowa, usługowo-produkcyjna oraz mieszkaniowa jednorodzinna, to organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o niespełnieniu pierwszego z wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez R. G.. Skarżący stwierdził, że "odmowa wydania warunków zabudowy, za każdym razem była różna od poprzednich, jak i fakt zgubienia oryginalnych dokumentów składanych przeze mnie determinuje mnie do uzyskania rzetelnego wyjaśnienia w sprawie niekorzystnych dla mnie decyzji w nadrzędnych instytucjach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 11 grudnia 2007r. (k. 120 akt sądowych) skarżący wyjaśnia, że posiada służebność przejazdu przez działkę [..], nie ma natomiast prawnego uregulowania w tym trybie dojazdu do ulicy F., a tylko "ustne zezwolenia właścicieli działek nr [..] i [..] zdobyte przez nieżyjącą już K. G., od której nabył teren inwestycji". Uznaje jednak, że zbędne jest staranie się o uzyskanie służebności przejazdu przez te działki, skoro Miasto wytyczyło już drogę. Żaden z uczestników postępowania nie zajął stanowiska w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Podstawowym zarzutem skargi jest wytykanie wad proceduralnych popełnionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku rozpoznawania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku wielopokoleniowego oraz budynku z pomieszczeniami gospodarczymi i garażowymi na działce nr [..] przy ul. F. w P. i po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu [..] decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji (długotrwałe przetrzymywanie skargi i następnie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [..] decyzji o uchyleniu powyższych decyzji organów I i II instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia). Ta ostatnia decyzja miała charakter autokontrolny, chociaż w jej podstawie prawnej brak powołania się na przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpni 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ale – wbrew oczekiwaniom skarżącego – Sąd nie mógł objąć jej oraz poprzednich decyzji kontrolą w trybie art. 135 p.p.s.a., gdyż decyzje te nie zapadły w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a także z uwagi na wynik postępowania sądowego (oddalenie skargi). Przecież po wydaniu powyższych decyzji skarżący zmodyfikował treść wniosku i aktualnie przedmiotem skargi są decyzje odnoszące się do zmienionego przedmiotu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma istotnego znaczenia w postępowaniu sądowym powołana przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 października 2008r. okoliczność, że pierwotny wniosek o ustalenie zmienił za namową urzędnika licząc, że zmieniony wniosek zostanie pozytywnie załatwiony, skoro aż do momentu wydania decyzji przez organ drugiej instancji zmiany treści wniosku skarżący nie odwołał. W czasie rozstrzygania wniosku przez organy administracyjne nie obowiązywał dla terenu, na którym położona jest działka nr [..], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku są natomiast postępowania planistyczne zmierzające do uchwalenia dwóch planów miejscowych dotyczących tego terenu: planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "M." w P. oraz planu "III Rama Komunikacyjna – odcinek południowy" w P., których zapisy – o ile zostaną uchwalone – nie przewidują na terenie planowanej inwestycji zabudowy wielorodzinnej (wyjaśnienie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z dnia 25 października 2006r. – k. 161 akt administracyjnych I instancji). Ta okoliczność, wskazana przez organy orzekające jako jedna z przyczyn oddalenia wniosku skarżącego, nie ma jednak znaczenia w rozstrzyganej sprawie, bowiem w myśl art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest akt prawa miejscowego – plan zagospodarowania przestrzennego (a zatem nie jego projekt) a w przypadku braku planu funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy ternu, którego dotyczy zamierzona inwestycja – polegająca na budowie obiektu budowlanego – przejmuje decyzja o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek, które muszą być spełnione łącznie. Zatem, jak słusznie podkreśliły organu obu instancji w uzasadnieniach decyzji odmawiających skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwe. Organy administracyjne oddaliły wniosek (w zmienionej dnia 18 września 2006r. wersji) z powodu niespełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-estetyczne. Przy braku działki sąsiedniej odpowiadającej wymaganiom tego przepisu, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe (patrz: Niewiadomski Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2005r., str. 492-493). Według ustaleń organu I instancji planowana inwestycja nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa" dlatego, że na analizowanym terenie, tzn. w promieniu trzykrotnej szerokości działki nr [..] stanowiącej teren planowanej inwestycji występuje zabudowa biurowa, usługowo-produkcyjna oraz mieszkaniowa jednorodzinna, a nie – jak przedmiotowa inwestycja – mieszkaniowa wielorodzinna. Ponadto parametry projektowanego domu wielorodzinnego odbiegają od parametrów istniejących w tym rejonie budynków, które są niższe (do 9 m) oraz mają dachy płaskie. Ustalenia te, których skarżący nie zwalcza (wyjaśnienia skarżącego – k. 249 akt sądowych) organ orzekający prawidłowo wywiódł ze sporządzonych w toku postepowania administracyjnego (zgodnie z wymogiem cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności analizy z dnia 14 listopada 2006r. i jej wyników (k. 166- 168 i k. 176 akt administracyjnych I instancji). W punkcie IV analizy (k. 167 i 168 akt administracyjnych) wskazano, że występująca na analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa o charakterze produkcyjno-usługowym oraz obiekty handlowe mają maksimum II kondygnacje nadziemne (+podpiwniczenie), zaś maksymalna wysokość najwyższego punktu budynku – 9 m. Planowany przez skarżącego budynek mieszkalny wielorodzinny ma mieć nie tylko kondygnację piwniczną i dwie pełne kondygnacje nadziemne, ale i poddasze użytkowe z przeznaczeniem na mieszkania (wniosek k. 2 i 3 akt administracyjnych), co wymaga przekroczenia średniej wysokości budynków istniejących na analizowanym terenie. Na rozprawie w dniu 15 października 2008r. skarżący określił wysokość planowanego budynku wraz z kalenicą na około 11 m (k. 248 akt sądowych). Nie tylko ta cecha zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia wykonawczego, nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa, ale i zamiar zrealizowania budynku o stromym dachu. Jak bowiem wynika z analizy i dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej oraz wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie sądowej w dniu 15 października 2008r. – budynki w tym rejonie posiadają dachy płaskie. Przepis § 8 omawianego rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Już z tych względów odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy uznać za zgodną z prawem. Nie ma zatem znaczenia, że w ocenie Sądu organy orzekające w sposób nie mający uzasadnienia w przepisach omawianego art. 61 oraz rozporządzenia wykonawczego zawęziły pojęcie kontynuacji funkcji mieszkaniowej tylko do możliwości powstania na danym miejscu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, skoro nie zostały spełnione przez wnioskowany budynek inne cechy składające się na zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji nie ma też istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt zaniechania przez organy orzekające sprawdzenia prawdziwości twierdzenia skarżącego, że działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej – ul. F. – bowiem "Miasto już wytyczyło tam drogę". Z tych względów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga