II SA/Po 742/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2018 r., [...] o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na: zakup żywności w wysokości 250,00 zł (w lutym i marcu 2018 r.), zakup leków w wysokości 245,36 zł (w lutym 2018 r.), zakup leków w wysokości 300,00 zł (w marcu 2018 r.), zakup środków czystości w wysokości 50,00 zł (w lutym 2018 r.) i opłatę energii elektrycznej w wysokości 85,90 zł oraz w formie zabiegów terapeutycznych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. W kolejnych wnioskach złożonych na przełomie lutego i marca 2018 r. A. K. wystąpił do [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w P. ([...]) o przyznanie zasiłku okresowego za marzec 2018 r. oraz zasiłków celowych na żywność w lutym 2018 r., leki w lutym 2018 r., środki czystości, energię elektryczną (zob. wniosek z dnia 28 lutego 2018 r. – k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), następnie także na żywność w marcu 2018 r. i leki w marcu 2018 r. (zob. wniosek z dnia 1 marca 2018 r. – k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a nadto o pomoc w formie zabiegów terapeutycznych (zob. wniosek z dnia 6 marca 2018 r. – k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 20 marca 2018 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania A. K. aktualizację wywiadu środowiskowego. W jego trakcie doprecyzował on żądania, a także wyraził zgodę na rozpoznanie jego wniosków w jednym postępowaniu (zob. zwłaszcza rubrykę formularza aktualizacji wywiadu środowiskowego: "II. Potrzeby i oczekiwania osoby lub rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu", w aktach administracyjnych, k. nienumerowane, za k. 23, a przed k. 24). Podczas wywiadu środowiskowego ustalono także, że A. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje od kilkunastu lat w mieszkaniu wynajmowanym i oczekuje na lokal socjalny. Jest osobą chorą długotrwale. W miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, w styczniu i lutym 2018 r. jego dochód wynosił 1279,36 zł, a na kwotę tą składał się zasiłek stały w kwocie 604,00 zł przyznany decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] oraz emerytura w kwocie 675,36 zł przyznana decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] od 1 lipca 2017 r. Świadczenie emerytalne objęte jest zajęciem komorniczym w wysokości 175,30 zł. Po odliczeniu zajęcia komorniczego kwota pozostająca w dyspozycji A. K. wynosiła 1104,06 zł. Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Prezydent odmówił przyznania A. K. wnioskowanej pomocy. Powołał się przy tym na art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38, art. 39 ust. 1 i 3, art. 41, art. 106 ust. 1 i 3 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s.") (k. 25-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia uwypuklono, że dochód wnioskodawcy w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków, to jest w styczniu i lutym (które należy brać pod uwagę ustalając kryterium dochodowe - art. 8 ust. 3 u.p.s.), wynosił 1279,36 zł miesięcznie. Oznacza to, że dochód A. K. przekraczał kryterium dochodowe. Dalej Prezydent powołał się na art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wyjaśniając, że świadczenia nie przysługują w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Nie znalazł natomiast podstaw do przyznania świadczenia pomimo tego przekroczenia, albowiem jest to warunkowane wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, który w ocenie organu nie wystąpił (art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.). W odwołaniu A. K. podniósł, że działanie organu prowadzi do sytuacji, iż dochodzi do wyłączeń prądu, a on sam pozbawiony jest żywności i leków. Zdaniem skarżącego niesłusznie odmówiono mu koniecznej pomocy (k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium – działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") – utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Podkreśliło, że skarżący w miesiącach poprzedzających złożenie wymienionych wniosków o pomoc przekraczał kryterium dochodowe i nie posiadał uprawnień do uzyskania pomocy w formie zasiłku okresowego na podstawie art. 38 u.p.s. oraz zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Niezależnie oceniono sytuację A. K. przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 u.p.s. Organ zaznaczył, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku okresowego i celowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41, jest bowiem ustalenie, że strona, która przekracza kryterium dochodowe, znalazła się w wyjątkowej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium A. K. nie znajduje się w sytuacji określonej w przywołanym wyżej przepisie. Środki finansowe, którymi dysponuje (1104,06 zł) umożliwiają zakup leków, żywności, środków czystości oraz zapłatę rachunków za gaz i energię elektryczną. Gdy chodzi o zabiegi terapeutyczne ([...]), to organ wyjaśnił, że formy pomocy społecznej reguluje art. 36 u.p.s., zgodnie z którym organy pomocy społecznej udzielają pomocy w formie pieniężnej i niepieniężnej. Do pomocy niepieniężnej należą między innymi praca socjalna, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa. W katalogu wymienionych świadczeń brak jest wsparcia w formie zabiegów terapeutycznych. Ponieważ wnioskujący posiada skierowanie na powyższe zabiegi, może skorzystać z tej formy pomocy w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze A. K. wystąpił o uchylenie zaskarżonych decyzji i przyznanie świadczeń. Skarga dotyczyła jednocześnie wielu decyzji, stąd została ona rozdzielona i zarejestrowana przez Sąd pod różnymi sygnaturami spraw. W odpowiedzi na skargę, w zakresie w jakim skarga dotyczyła decyzji z dnia [...] maja 2018 r., [...] Kolegium, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dla skarżącego został ustanowiony adwokat na zasadzie prawa pomocy. W toku rozprawy pełnomocnik podkreślił, że skarżący musi ponosić dodatkowe koszty na leczenia, które zostały udokumentowane. Pełnomocnik wystąpił także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu oświadczając, że nie zostały one uiszczone nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskami z dni: 28 lutego oraz z 1 i 6 marca 2018 r. A. K. zwrócił się do Prezydenta ([...]) o przyznanie mu zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na żywność, leki, środki czystości, energię elektryczną, następnie także wystąpił o pomoc w formie zabiegów terapeutycznych. Dalej należy wskazać, że wniosek A. K. został rozpoznany przez Prezydenta decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2018 r. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie, a Kolegium dnia [...] maja 2018 r., ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że A. K. jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jego wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest on niezdolny do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jego sytuację. Kolejną okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżący posiada niewielki, ale stały dochód w postaci emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 675,36 zł oraz zasiłku stałego w wysokości 604 zł. Łącznie stanowi to 1279,36 zł dochodu przypadającego na miesiące poprzedzające złożenie wniosków o pomoc (okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej zostały potwierdzone przez samego skarżącego w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego). Jednocześnie odnotować należy, że otrzymywane do dyspozycji A. K. środki finansowe (emerytura) obciążone są zajęciem komorniczym w kwocie 175,36 zł (co także odnotowano w formularzu aktualizacji wywiadu środowiskowego). Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności stwierdzić należy, że A. K. w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków, a więc w styczniu i lutym 2018 r. posiadał dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe ubiegania się o świadczenia takie jak zasiłek okresowy i zasiłek celowy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., z uwzględnieniem aktualizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz. U. poz. 1058; które obowiązywało w dacie wydawania przez organy decyzji w obu instancjach administracyjnych), na datę decyzji obu instancji prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługiwało osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 634 zł. Można ubocznie dodać, że od 1 października 2018 r. weszło w życie nowe rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., Dz. U. poz. 1358), wedle którego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określono na poziomie 701 zł. Mając na uwadze powyższe, A. K., który w styczniu i lutym 2018 r. uzyskał dochód w kwocie 1279,36 zł, nie był więc wyjściowo uprawniony do świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu Sąd wyjaśnia skarżącemu, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy, o którego między innymi się ubiega, przyznaje się "ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego [...] osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej". Warunek kryterium dochodowego dotyczy także zasiłków celowych (art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie na ogólnych zasadach wnioskowanych przez A. K. świadczeń jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazł. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku okresowego albo celowego pod warunkiem zwrotu. Kolegium pod tym kątem przeanalizowało sytuację skarżącego dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić A. K. pomocy. Jak wskazano, art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania A. K. pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącego, a znana organom, jego sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na wiek i stan zdrowia, a z drugiej strony polepszona przez posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może kwalifikować się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazują na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń. O uprawnieniu do nich nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego albo zasiłków okresowych i celowych pod warunkiem zwrotu uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyjąć zatem należy, iż specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do okoliczności zgłoszonych w skardze Sąd wskazuje, że o istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu A. K. środki jakimi dysponuje są dla niego niewystarczające. Obiektywnie otrzymuje on bowiem – i to regularnie – kwoty znacznie wyższe od kryterium dochodowego, a zarazem nie powołuje się na żadne nadzwyczajne zdarzenia, które uzasadniałyby przyznanie szczególnych form pomocy. Podsumowując, Sąd nie przeczy, że sytuacja finansowa A. K. jest trudna, jednak wobec uzyskiwanych dochodów nie można dopatrzeć się, aby znajdował się on w okolicznościach szczególnie dotkliwych, które uzasadniałyby przyznanie mu świadczeń wymienionych w zaskarżonej decyzji. Ubocznie Sąd wskazuje, że przedstawiona wyżej stanowcza ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 u.p.s. odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie skarżącemu pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1308) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania A. K. pomocy okresowej i celowej zawartej w złożonych przez niego wnioskach z lutego i marca 2018 r..