II SA/Po 746/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 marca 2024 r., nr [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2023 r. K. i S. G. wystąpili do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ewid. [...], obręb R., gmina W.. Decyzją z dnia 28 marca 2024 r. (nr [...]) Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie został spełniony warunek dotyczący zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pismem z dnia 9 kwietnia 2024 r. K. i S. G. odwołali się od wyżej wymienionej decyzji, uznając, że ich inwestycja realizowana na należących do nich działkach w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego. Jednocześnie wskazali, że działka posiada dostęp do drogi publicznej i działki będące w jej bezpośrednim sąsiedztwie tworzą linię zabudowy, która mogłaby zostać wykorzystana. Fakt zaplanowanych budynków w drugiej linii zabudowy, przy wyznaczonej drodze wewnętrznej w żaden sposób nie ingeruje w spełnienie warunku odnoszącego się do linii zabudowy przy drodze publicznej. Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. odwołujący się ponaglili Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO [...]" lub "organ odwoławczy") do niezwłocznego załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 28 marca 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). W opinii Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastany ład przestrzenny we wsi R. pod kątem możliwości wprowadzenia na tym terenie większego zespołu, a nawet dwóch zespołów zabudowy jednorodzinnej, w głąb działki, tworzącej tak zwane zespoły zabudowy "łanowej". Dotychczasowa jednak zabudowa we wsi R. nie daje podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w pasie przyległym do dróg we wsi R.. Z kolei sama odmowa ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia nie przekreśla w ogóle jego realizacji, ponieważ może ono zostać wprowadzone do planu ogólnego gminy. Pismem z dnia 26 września 2024 r. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] w całości, zasądzenia kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za Organem I instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że sporządzona przez Organ I instancji analiza urbanistyczna jest wiarygodna i może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; - § 4 Rozporządzenia poprzez zaaprobowanie przez Organ II instancji decyzji, w której naruszono ten przepis, gdyż przyjęto nieprawidłową interpretację pojęcia linii zabudowy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, tj. braku wiarygodności przeprowadzonej na potrzeby sprawy analizy urbanistycznej; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza [...], czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Organ II instancji decyzji, która jest niewiarygodna, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej; - art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie wyjaśnień Organu I instancji i brak przeprowadzenia własnego rozpoznania sprawy przez Organ II instancji i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było przyjęcie przez Burmistrza [...] nieprawidłowej interpretacji pojęcia linii zabudowy, które nie posiada swojej ustawowej definicji. Planowana przez niego inwestycja, w zakresie ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do drogi wewnętrznej, w przypadku gdy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej nie ma jeszcze żadnej zabudowy jest możliwa w oparciu o § 4 Rozporządzenia i nie może to być powodem do decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo SKO [...] zwróciło uwagę, że trudno znaleźć jest uzasadnienie dla wprowadzenia intensywnej zabudowy jednorodzinnej w zespole 8 budynków, w sytuacji gdy na terenie wsi R. przeważa zabudowa łanowa i nie ma żadnego istniejącego skupiska nowej zabudowy tego typu. Z kolei powołane z skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie przesądzają o bezwarunkowym prawie właściciela gruntów do zabudowy tylko i wyłącznie w oparciu o własne oczekiwania, bez uwzględnienia istniejącego ładu przestrzennego. Poszukiwanie możliwości realizacji intensywnej zabudowy jednorodzinnej w głębi działek, w formie zespołu budynków jednorodzinnych na terenie wsi R. jest możliwe obecnie tylko wówczas gdy takie zamierzenie zostanie ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym R. , gmina W.. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna. W przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. czytamy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Trzeba przypomnieć, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588 oraz z 2021 r. poz. 2399). Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie ustawodawca wprowadził w przywołanej regulacji kryterium wskazujące, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Takie uregulowanie należy uznać za definicję legalną frontu terenu, który stanowi wyznacznik określenia obszaru analizowanego. W ocenie Sądu tak skonstruowana definicja nie pozwala na przyjęcie za front terenu innej granicy działki, niż ta, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu wątpliwości w rozpoznawanej sprawie budzi załącznik graficzny do decyzji oraz wyniki analizy urbanistycznej w części graficznej. Analiza załącznika do decyzji nr [...] z dnia 28 marca 2024 roku (części graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu), przedstawiającego obszar analizowany nasuwa wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż nie wynikają z niego precyzyjnie granice obszaru analizowanego. Załącznik w formie graficznej do projektu decyzji nie zawiera w ogóle granic obszaru analizowanego. Natomiast z załącznika w formie tekstowej wynika, że szerokość frontu działki budowlanej wynosi 294 m, a jego trzykrotność wynosi 882 m. Takie odległości zostały naniesione jedynie fragmentarycznie na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organy obydwu instancji uznały, że taka odległość stanowiła podstawę do wyznaczenia wokół działki budowlanej granic obszaru analizowanego. Akta przedmiotowej sprawy nie zawierają jednak wystarczającego uzasadnienia dla przyjęcia i określenia granic obszaru analizowanego w przywołanych przez organy wymiarach. W kontrolowanej sprawie zabrakło zatem należytego uzasadnienia dla przyjętych wartości szerokości frontu działki stanowiącej podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy bądź nie zachowywać z nią spójności. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 49/18). W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Wadliwie wyznaczony obszar analizowany uniemożliwiał jednocześnie ocenę przesłanki, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe. W rezultacie za przedwczesne należy uznać rozważania co do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy oraz co do parametrów technicznych wyznaczanych stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które powinny zostać określone i odniesione do przedmiotowej inwestycji przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł - wartość wpisu stałego od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ sporządzi czytelny i przejrzysty załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, tak by stanowił pełne odzwierciedlenie części tekstowej i był z nią spójny, a ponadto wyczerpująco uzasadni przyjęcie wartości dla wyznaczonego obszaru analizowanego