II SA/Po 747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...] w przedmiocie dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Po 747/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, Nr: [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa), art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) oraz art. 88 ust. 4 i art. 87 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U z 2016 r., poz. 575, dalej: ustawa o wspieraniu rodziny) odmówił przyznania B. G. prowadzącej rodzinny dom dziecka dodatku wychowawczego na D. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasadna jest odmowa przyznania dodatku wychowawczego na małoletniego D. K. z uwagi na to, że przebywa on w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G., zapewniającym całodobową opiekę. Organ ustalił, że D. K. przebywa w wymienionym ośrodku od dnia [...] marca 2015 r., zaś B. G. ponosi miesięczny koszt wyżywienia wychowanka, który pokrywany jest z przyznanego jej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie. B. G. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od opisanego rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, iż pomimo tego, że D. K. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G., nadal jest wychowankiem prowadzonego przez nią rodzinnego domu dziecka. Odwołująca wskazała szczegółowo jakiego rodzaju koszty utrzymania dziecka nadal ponosi oraz podniosła, iż podopieczny przebywa w jej rodzinnym domu dziecka regularnie raz w miesiącu, a także podczas przerw świątecznych, w okresie letnich i zimowych ferii oraz podczas choroby. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659 ) i § 1 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, art.80 ust. 1a, art.87 ustawy o wspieraniu rodziny, oraz art. 2 pk.t 1, pkt. 2, pkt. 4, pkt. 5, pkt. 14, pkt. 19, art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany "dodatkiem wychowawczym". W myśl art. 87 ust. 1 powołanej ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa wart. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny w przypadku gdy rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi koszów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem w m.in. młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, otrzymuje świadczenia, o których mowa w art. 80 ust. 1, w wysokości nie niższej niż 20% przyznanych świadczeń, natomiast w myśl art. 87 ust. 3 w opisanym przypadku dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1a (dodatek wychowawczy) i art. 81, nie przysługują. Organ wskazał również na cel świadczenia wychowawczego ustanowionego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przytaczając jednocześnie przepisy wskazanego aktu w zakresie kryteriów pozwalających na ubieganie się o nie. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że zasadna jest odmowa przyznania B. G. dodatku wychowawczego, bowiem z materiału zgromadzonego w postępowaniu wynika, że wychowanek D. K. od dnia [...] marca 2015 r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G. zapewniającym całodobową opiekę. Odwołująca wprawdzie ponosi miesięczny koszt wyżywienia wychowanka w MOS, jednak koszt ten pokrywany jest z przyznanego jej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniosła pismem z dnia [...] września 2016 r. B. G., domagajac się jego uchylenia lub ewentualnie zmiany w taki sposób, że zostanie jej przyznane wnioskowane świadczenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 7,8,9, 77 § 1, 80, 106, 107 § 1 i 3 kpa, przez zastosowanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie rozpoznanie istoty sprawy; 2. naruszenie art. 87 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędne przyjęcie przez organy administracji, że w związku z pobytem wychowanka w MOS skarżąca nie ponosi dodatkowych kosztów jego utrzymania, a wszystkie ponoszone przez nią koszty pokrywane są ze świadczenia, które otrzymuje z na pokrycie kosztów utrzymania podopiecznego; 3. naruszenie art. 4 ust. 1 i nast. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, nieprawidłowy i niepełny opis sposobu wyliczenia dochodu rodziny, a co za tym idzie odmowę przyznania świadczenia wychowawczego. Argumentując skargę skarżąca podniosła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało jedynie rozległe przytoczenie podstaw prawnych, natomiast ocena konkretnego stanu faktycznego dziecka D. K. została przedstawiona w sposób pobieżny i ogólnikowy. Skarżąca wskazała, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w związku z faktem pobytu wychowanka skarżącej w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G. nie ponosi ona dodatkowych kosztów jego utrzymania, a wszystkie ponoszone przez nią koszty są pokrywane ze świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania podopiecznego. Skarżąca podtrzymała wskazany w odwołaniu od decyzji I instancji opis ponoszonych wydatków i podniosła, że Kolegium nie odniosło się do kwestii kosztów ponoszonych przez nią w związku z okresowymi pobytami wychowanka w jej placówce i związanymi z tym kosztami transportu oraz wydatkami na przedmioty codziennego użytku. Zdaniem skarżącej norma zawarta w art. 87 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny nie daje w przedmiotowej sprawie organowi podstaw do odebrania dodatku wychowawczego skarżącej za okres, kiedy jej wychowanek przebywa w MOS. Do skargi załączono zaświadczenie wydane przez MOS w G., w którym przebywa małoletni D. K., z którego wynika, iż skarżąca jest zobowiązana do zapewnienia dziecku przedmiotów niezbędnych takich jak: obuwie, odzież, środki higieny osobistej, proszek, leki, a także do zagwarantowania pomocy medycznej innej niż doraźna. Skarżąca wskazała ponadto, że z uzyskanej od Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opinii z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, iż w przypadku ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zasadnym jest przyznanie dodatku wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, iż w postępowaniu odwoławczym rozpoznano wszystkie okoliczności sprawy i nie znaleziono podstawy do zmiany jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm, dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej Ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., odmawiającą przyznania skarżącej, prowadzącej rodzinny dom dziecka, dodatku wychowawczego na małoletniego D. K.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym art. 80 oraz art. 87 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 wymienionej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. Ponadto w myśl ust. 1a przytoczonego przepisu rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do wymienionego świadczenia, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia, przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany "dodatkiem wychowawczym". Z kolei przepis art. 87 ustawy o wspieraniu rodziny reguluje zasady przyznawania świadczenia i dodatków na rzecz m.in. rodzinnych domów dziecka. Zgodnie z powołanym przepisem powyżej wskazany dodatek wychowawczy nie przysługuje, jeżeli rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem w: (1) domu pomocy społecznej, (2) specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, (3) młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, (4) specjalnym ośrodku wychowawczym, (5) hospicjum stacjonarnym, (6) oddziale medycyny paliatywnej, (7) areszcie śledczym, (8) schronisku dla nieletnich, (9) zakładzie karnym, bądź (10) zakładzie poprawczym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że przepis ten wiąże przyznanie środków finansowych w ramach dodatku wychowawczego z faktycznym pobytem małoletniego D. K. w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżącą, a jego umieszczenie w młodzieżowym ośrodku socjoterapii włącza możliwość przyznania tego świadczenia. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie podziela wykładni przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu ustawodawca formułując normę art. 87 ust. 3, decydującą o tym w jakich przypadkach osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka dodatek wychowawczy nie przysługuje, połączył możliwość jej zaktualizowania się z koniecznością wystąpienia jednocześnie dwóch przesłanek. Owe przesłanki wskazuje ust. 2 omawianego przepisu, do którego zresztą ustanowiono odwołanie. Zgodnie z jego dyspozycją utrata prawa do świadczenia w postaci dodatku wychowawczego występuj, gdy prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem we wskazanych w ustawie placówkach. Oznacza to, że odmowa przyznania świadczenia jest zasadna, ale tylko w przypadku gdy małoletni został umieszczony w ustawowo wskazanym ośrodku (co w niniejszej sprawie jest kwestią bezsporną) oraz gdy pobyt ten powoduje brak konieczności ponoszenia kosztów utrzymania dziecka przez osobę prowadzącą rodzinny dom dziecka. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu skarżąca skutecznie uprawdopodobniła fakt, iż ponosi niezbędne koszty utrzymania dziecka, zarówno w odwołaniu jak i skardze najpierw oświadczając jakiego rodzaju wydatki ponosi, a następie przedkładając w tym zakresie zaświadczenie wystawione przez placówkę, w której przebywa małoletni D. K.. Z kolei organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do przedstawionych przez B. G. argumentów, tak w uzasadnianiu decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Brak odniesienia się do sygnalizowanej przez skarżąca kwestii ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego wychowanka stanowi uchybienie, które w prowadzonym postępowaniu administracyjnym miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa, kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, pomimo iż nie zostało to wyrażone exspressis verbis w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, cel ustanowionego w niej dodatku wychowawczego jest tożsamy z celem realizowanym przez świadczenie wychowawcze ukonstytuowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Powyższe wynika nie tylko z faktu, iż przepisy określające wysokość dodatku wychowawczego nakazują jej ustalenie w oparciu o normy wskazane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podnieść wszak należy, iż dodatek wychowawczy został wprowadzony do systemu prawnego właśnie przez wspomnianą ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 216)wskazano, że dodatek wychowawczy przysługujący rodzinom zastepczym i osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka jest świadczeniem o podobnym charakterze do wprowadzanego świadczenia wychowawczego. Warto podkreślić, że celem świadczenia wychowawczego jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci, co ma wpłynąć bezpośrednio na poprawę sytuacji finansowej opiekunów. Nadto, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w art. 8 pkt. 2 przewiduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego m.in. w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W art. 2 pkt 8 tej ustawy zdefiniowano pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" jako dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Natomiast w myśl definicji szkoły zawartej w art. 2 pkt 17 poruszanej ustawy szkoła jest m.in. młodzieżowy ośrodek socjoterapii. Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci kładzie nacisk na zapewnienie przez instytucję, w której umieszczono dziecko, pełnego utrzymania i to nieodpłatnie. W konsekwencji opiekun małoletniego umieszczonego w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, który zobowiązany jest ponosić choćby część wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, nie traci uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stoi na stanowisku, że dodatek wychowawczy z ustawy o wspieraniu rodziny jest ekwiwalentnym świadczeniem jak świadczenie wychowawcze z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Twierdzenie przeciwne jest wadliwe chociażby z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy i wymogu utrzymania wewnętrznej spójności prawa, bowiem celem każdego z tych świadczeń jest umniejszenie obciążeń finansowych związanych z utrzymywaniem i wychowywaniem dzieci. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z wyżej przedstawionych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ocenić zebrany w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Zadaniem organu odwoławczego w szczególności będzie przeanalizowanie sygnalizowanej przez skarżącą kwestii wydatków ponoszonych w związku z utrzymywaniem małoletniego D. K..