II SA/Po 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. B. i S. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi K. B. i S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia /-/ J. Szuma Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. K. B. i S. G. wniosły skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium uchyliło postanowienie Wójta [...] M. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji do przerobu piasków kwarcowych na działce o nr [...], obręb R., gmina Stare M.. We wnioskach skargi skarżące, poza żądaniem głównym obejmującym uchylenie postanowienia Kolegium, wystąpiły także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). W motywach wniosku K. B. i S. G. wskazały, że mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, stąd wykonalność postanowienia Kolegium powinna być zawieszona. Wdrożenie procedury doprowadzi do wydania decyzji środowiskowej, w oparciu o którą ruszy proces inwestycyjny, a jego skutki po ewentualnym uchyleniu decyzji będą nie do odwrócenia. Problematyczne stanie się także uchylenie decyzji środowiskowej i wydanego w jej oparciu pozwolenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zarazem stanowisko, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 609/12, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, 8 października 2015 r. sygn. akt II OZ 966/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego charakteru nie ma w ocenie Sądu z całą pewnością postanowienie uchylające postanowienie o zwieszeniu postępowania (w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań). Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Z powyższych powodów cechy wykonalności nie posiadają z reguły decyzje odmowne, a także orzeczenia proceduralne (w formie postanowień), które rozstrzygają zagadnienia wynikłe w trakcie postępowania. Wniosek K. B. i S. G. dotyczy wstrzymania wykonania postanowienia uchylającego postanowienie zwieszające postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Sąd ze zrozumieniem przyjmuje uwypuklone w skardze obawy skarżących, że brak zawieszenia postępowania spowoduje wdrożenie procedury kończącej się wydaniem decyzji środowiskowej ze wszystkimi tego konsekwencjami (otworzy także inwestorowi prawo do ubiegania się o kolejne decyzje inwestycyjne). Sąd wyjaśnia jednak, że obawy co do skutków prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań są zbyt daleko idące. Uchylenie postanowienia zawieszającego postępowania otwiera tylko drogę do prowadzenia postępowania administracyjnego. Okoliczność taka (tzn. fakt, że postępowanie jest w toku) nie powoduje nałożenia na strony żadnego wykonalnego obowiązku. Co więcej – przyjmując dalszą perspektywę, wykraczającą poza granice niniejszej sprawy – Sąd sygnalizuje, że co do zasady nawet sama decyzja środowiskowa nie należy do aktów podlegających wykonaniu. Jest to decyzja ustalająca na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego warunki realizacji przedsięwzięcia i służy ona przede wszystkim określeniu charakterystyki inwestycji, którą należy brać pod uwagę przy wydawaniu kolejnych decyzji (m.in. warunków zabudowy i pozwolenia na budowę). Odnosząc się do obaw skarżących Sąd wyjaśnia, że powyższe nie oznacza oczywiście, że skarżące są pozbawione ochrony tymczasowej (to jest ochrony przed skutkami wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć). Pozostają one uprawnione do zaskarżenia wszystkich rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, w których będą miały status strony. Jeżeli w ramach tego procesu inwestor uzyska rozstrzygnięcie pozwalające przystąpić do realizacji przedsięwzięcia (wykonalne; np. pozwolenie na budowę), to wówczas skarżące będą mogły wystąpić o wstrzymanie jego wykonania. Z opisanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma