II SA/Po 75/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 21 lipca 2022 r. nr [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji") z dnia 21 lipca 2022 r., znak: [...], którą organ nakazał P. G. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowo-magazynowego na dz. [...] w m. K. ul. [...] (oznaczonego na szkicu nr [...]). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 marca 2022 r. PINB przeprowadził czynność kontrolne na działce nr [...] i [...] w m. K. w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych na powyższej nieruchomości. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne podczas których został sporządzony protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Następnie PINB uzyskał od Starostwa Powiatowego [...] informację, że budynek warsztatowy na działce nr [...] nie stanowił przedmiotu uzyskania przez inwestora zgody budowlanej (decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia). Mając powyższe na względzie PINB pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku warsztatowo - magazynowego na dz. [...] w m. K. ul. [...], a następnie postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowo-magazynowego na działce nr [...] w m. K. ul. [...] zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ poinformował P. G. oraz właściciela nieruchomości – M. G. o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczania. Następne decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorowi P. G. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowo-magazynowego na dz. [...] w m. K. ul. [...] (oznaczonego na szkicu nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. G. reprezentowany przez adwokata J. K. wskazując na naruszenie art. 52 ust. 1 i art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Rozpoznając wniesione odwołanie WINB uzyskał od obecnej właścicielki nieruchomości oświadczenie, w którym M. G. wskazała "iż udzieliłam P. G. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym budynku w zakresie dotyczącym budynku warsztatowo-magazynowego na dz. nr [...] w miejscowości K., ul. [...], której jestem właścicielem". Organ odwoławczy podniósł następnie, że z akt sprawy organu I instancji wynika, że na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr ewid. [...], usytuowano obiekt który jest niepodpiwniczonym budynkiem, trwale związany z gruntem (poprzez zakotwienie stalowych słupów w gruncie) o konstrukcji stalowej, z wypełnieniem ściany z blachy, dach dwuspadowy, konstrukcja dachu stalowa, dach kryty blachą, o wymiarach 9,06 m x 15,55 m (powierzchnia zabudowy 140,88 m ) o wysokości max 5,85 min. 5,32 m. Obiekt zbudowany w odległości ok. 1,3 m od ogrodzenia z działką nr [...] i w odległości ok. 2,8m od ogrodzenia z działką nr [...] (ogrodzenie znacznie odsunięte od granicy z działką nr [...]). Inwestor P. G. oświadczył, że budynek wybudował około 4 lata temu. WINB podzielił ocenę organu I instancji, że art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie zwolnił inwestora z uzyskania pozwolenia na budowę obiektu warsztatowo-magazynowego o powierzchni zabudowy 140,88 m2. Tym samym inwestor winien legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę, a z akt sprawy organu I instancji wynika, że P. G. nie uzyskał takiego zezwolenia. Ponieważ P. G. nie złożył do PINB wniosku legalizacyjnego, w sprawie konieczne stało się wydanie decyzji o nakazie rozbiórki stosownie do treści art. 49e ustawy Prawo budowlane. Równocześnie WINB uznał, że osobą zobowiązana pozostaje inwestor P. G.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Ponieważ w toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalł, iż M. G. udzieliła P. G. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym budynku warsztatowo-magazynowego. Dodatkowo WINB zwrócił uwagę, że w toku postępowania przed organem I instancji korespondencja była kierowana do P. G. pod ten sam adres co dla właścicielki nieruchomości - tj. na ul. [...] w K. , na której znajduje się sporna samowola. Tym samym należało uznać, iż organ I instancji prawidłowo określił adresata orzeczonych obowiązków tj. P. G., który jako inwestor obiektu budowlanego posiada możliwości do wykonania obowiązku wbrew twierdzeniom podniesionym w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. G., reprezentowany przez adwokata J. K. podtrzymując zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] którą organ nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku warsztatowo-magazynowego na dz. [...] w m. K. ul. [...] (oznaczonego na szkicu nr [...]). Okoliczności faktyczne sprawy zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia i nie są kwestionowane przez strony. W szczególności poza sporem pozostaje, że na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nr ewid. [...], usytuowano obiekt który jest niepodpiwniczonym budynkiem, trwale związany z gruntem (poprzez zakotwienie stalowych słupów w gruncie) o konstrukcji stalowej, z wypełnieniem ściany z blachy, dach dwuspadowy, konstrukcja dachu stalowa, dach kryty blachą, o wymiarach 9,06 m x 15,55 m (powierzchnia zabudowy 140,88 m ) o wysokości max 5,85 min. 5,32 m. Obiekt zbudowany w odległości ok. 1,3 m od ogrodzenia z działką nr [...] i w odległości ok. 2,8m od ogrodzenia z działką nr [...] (ogrodzenie znacznie odsunięte od granicy z działką nr [...]). Przed wykonaniem powyższych robót budowlanych inwestora P. G. nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę ani nie zgłosił zamiaru wykonania robót budowlanych. Sąd podziela również stanowisko organów nadzoru budowlanego, że realizacja opisanego powyżej obiektu budowlanego wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jego braku, w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Równocześnie, wobec braku złożenia wniosku o legalizacje – zarówno przez inwestora, jak i przez obecną właścicielką nieruchomości, obowiązkiem organów było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Istota sporu sprowadza się do ustalenia kto jest zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku. Jak zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji, stosownie do treści art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane objęte nakazem rozbiórki zostały wykonane około 4 lat temu, co przyznał sam skarżący. Równocześnie nieruchomość, na której znajduje się sporny obiekt została darowana obecnej właścicielce M. G. w listopadzie 2019 r., a więc już po wykonaniu robót budowlanych. Tym samym, z jawnych ksiąg wieczystych wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżącemu nie przysługiwało już prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością. Powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście ewentualnej wykonalności decyzji. Waga zagadnienia dotyczy bowiem tego, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji konieczne pozostaje uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższe zagadnienie poddawane jest analizie zarówno w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz utraty przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego skutkującej brakiem możliwości nałożenia na niego tego obowiązku, ze względu na niewykonalność decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 577/11, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 704/15, z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2247/18, Baza NSA), jak również zasadności skierowania nakazu rozbiórki w pewnych okolicznościach do inwestora który nie jest właścicielem nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1530/19, z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2100/14, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2266/21, Baza NSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2021 r. sygn. II OSK 2797/18, art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. W powyższym świetle przyjąć należy, że inwestor, jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce. To organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Należy jednak podkreślić, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie – z uwagi na fakt zbycia nieruchomości przez skarżącego – osobą zobowiązana powinna być obecna właścicielka nieruchomości, gdyż tylko w ten sposób zagwarantowana zostanie możliwość wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd zwraca uwagę, że istotnie – na etapie postępowania odwoławczego WINB uzyskał stanowisko M. G., która wskazała, iż udzieliła P. G. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym budynku w zakresie dotyczącym budynku warsztatowo-magazynowego na dz. nr [...] w miejscowości K., ul. [...], której jestem właścicielem. Z oświadczenia powyższego nie sposób jednak ustalić, czy zgoda powyższa obejmuje również możliwość wykonania nakazu rozbiórki, czy też odnosi się do wcześniejszych robót budowlanych. Sąd podkreśla raz jeszcze, że z punktu widzenia efektywności postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności kierowany do obecnego właściciela nieruchomości. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego będą związane oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500,- zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480,- zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbowa od pełnomocnictwa (34,- zł).