II SA/Po 750/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. O. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania S. H., E. G., L. J. oraz G. S. i C. S. od decyzji Wójta Gminy G. dnia [...] lutego 2021 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie istniejącej linii WN 110 kV relacji G. – J. W., polegającej na wymianie i przesunięciu części stanowisk słupowych oraz na wymianie przewodów na nowe – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił inwestorowi E. S.A. ustalenia lokalizacji celu publicznego w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Sąd już w tym miejscu zaznacza, że istotne dla sprawy okoliczności zostały prawidłowo udokumentowane w aktach i nie ma zastrzeżeń co do strony proceduralnej postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie zaakcentować dla przejrzystości niniejszego wyroku, że w sprawie jedna tylko, konkretna kwestia, podniesiona zresztą wyraźnie przez Kolegium, stała się podstawą odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Otóż organ odwoławczy wydając negatywne dla E. S.A. rozstrzygnięcie uznał, że spółka ta nie zadośćuczyniła wymogowi przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, który to wymóg wynikał z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej "r.ws.przedś"). Z uwagi na fakt, że spór w sprawie w zasadzie wyłącznie oscyluje wokół kwestii wymogu przedłożenia przez E. S.A. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd poniżej tylko zdawkowo przedstawi stan sprawy administracyjnej na wcześniejszym etapie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. E. S.A. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz lokalizacji celu publicznego dla opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia inwestycji (k. 6-290 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Spółka we wniosku wskazała, że dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z uwagi na fakt, że właścicielem jednej z działek, na których planuje się realizację inwestycji, jest osobiście Burmistrz J., zawiadomione o tym fakcie Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., [...] wyłączyło ten organ od prowadzenia sprawy i wyznaczył w jego miejsce Wójta Gminy G. (k. 4-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Wójt Gminy G., po przeprowadzeniu postępowania, ustalił lokalizację celu publicznego – inwestycji objętej wnioskiem E. S.A. (k. 887-983 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W punkcie 4.3. decyzji organ skwitował krótko, że zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k. 889 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jak wskazano na wstępie, na skutek odwołań S. H., E. G., L. J. oraz G. S. i C. S. Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwsze instancji i w to miejsce wydało decyzję odmowną, ze wskazaniem, że inwestor powinien przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę na decyzję złożyła E. S.A., spółka będąca inwestorem. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe przyjęcie, że należało odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś. poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie podpada pod te przepisy. Przedstawiono także zarzut uchybienia § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że planowane zadanie inwestycyjne, z uwagi na zakres prac, nie korzysta z zawartego w tym przepisie wyłączenia. W ocenie spółki naruszono także art. 7, 77 oraz art. 6, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Wskazując na powyższe E. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca uwypukliła, że sprawa dotyczy przebudowy linii elektroenergetycznej jako obiektu liniowego, gdzie jedynym charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. Sądu, dalej "P.b."). Wobec zidentyfikowania przedsięwzięcia jako przebudowy w sprawie należało uwzględnić § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. Z tej ostatniej regulacji skarżąca wywiodła a contrario, że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko takiej przebudowy linii elektroenergetycznej, która nie zwiększa napięcia znamionowego wynoszącego 110 kV. Napięcie, w jej ocenie, jest "progiem", a skoro tak, to przebudowa go nie zmieniająca, nie podpada pod § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania są poglądy E. S.A. co do tego jak należy rozumieć § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. w kontekście postrzegania terminu "próg" (odnośnie przedsięwzięć z § 3 ust. 1 r.ws.przedś.). Na wstępie zaznaczyć należy, że jest oczywistym i poza sporem, że przedsięwzięcie kwalifikujące się do kategorii "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (niezależnie czy "zawsze" czy "potencjalnie") wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.), a decyzję tą należy uzyskać przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.), czyli także przed decyzją o lokalizacji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV". Sąd pomija w tym miejscu kwestie zawartego w tym przepisie zastrzeżenia "inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6", gdyż dotyczy ono odróżnienia wymienionych tu przedsięwzięć od przedsięwzięć wyższej kategorii ("zawsze znacząco oddziałujących na środowisko"). Linia planowana do przebudowy przez E. S.A. ma 110 kV, więc jest to – w każdy razie wyjściowo – ewidentnie obiekt, którego wprost dotyczy § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś. Skarga spółki będącej inwestorem opiera się na wnioskowaniu z § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. Zgodnie z tym przepisem ponad przypadki z § 3 ust. 1 r.ws.przedś. do przedsięwzięć "potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko" zaliczać się będą także przedsięwzięcia obejmujące rozbudowę, przebudowę lub montaż realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego z § 3 ust. 1 r.ws.przedś. Wyjątkiem będą tylko sytuacje, gdzie ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś., o ile zostały one określone Organy – postępując stosownie do treści wniosku inwestora – procedowały przy założeniu, że mamy do czynienia z "przebudową" istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV w relacji G. – J. W. (na 298 działkach, to jest od działki [...] obręb Ł. do [...] obręb J.) polegającą na wymianie stanowisk słupowych, przesunięciu części tych stanowisk i wymianie przewodów na nowe (k. 6-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę (intensywnie to uwypuklano w skardze), że Kolegium nie kwestionowało charakteru przedsięwzięcia zgłoszonego we wniosku i traktowało planowane przedsięwzięcie jako przebudowę linii w rozumieniu art. 3 pkt 7a (przy uwzględnieniu art. 3 pkt 3a P.b.). Co innego ma dla sprawy natomiast zasadnicze znaczenie. Otóż Sąd nie zgadza się z wyjściową tezą E. S.A., że napięcie znamionowe to "próg" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. Prawdą jest, że zarówno w § 2 ust. 1 pkt 6 jak i w § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś. napięcie znamionowe (220 kV i 110 kV) prawodawca uczynił cechą wyróżniającą wskazane tam "poważniejsze" linie napowietrzne, które zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Sąd w tym miejscu zaznacza, że zdaje sobie sprawę, że napięcie znamionowe charakteryzujące tego rodzaju linie elektroenergetyczne można prima facie poczytać jako parametr wielkościowy, a skoro tak, to nasuwa się wniosek, że może on się zwiększać. Takie z kolei rozumowanie prowadzi do mylnego wrażenia, że jest to "próg", którego się osiąga lub nie, a tym samym od tego zależeć może status inwestycji w kontekście r.ws.przedś. Aby wyjaśnić błąd w rozumowaniu E. S.A. należy rozpocząć od zidentyfikowania sensu § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. W przepisie tym chodzi o podkreślenie przez polskiego prawodawcę i objęcie wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko nowych, ale i następczych zamierzeń inwestycyjnych, które dotyczą już realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. jest, że rozbudowa, przebudowa i montaż realizowany w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć też zalicza się do takiej samej kategorii. Sąd wspomniał wyżej o "polskim prawodawcy" nieprzypadkowo, gdyż § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. jest przepisem implementującym art. 4 ust. 2 w zw. z punktem 13 lit. a załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz. U. UE. L. z 2012 r. nr 26, s. 1 z późn. zm.). Wedle prawa Unii Europejskiej wszelkie zmiany co do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, także zaliczą się do takiej kategorii, jeżeli "mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku". O tym jak kwalifikować poszczególne przypadki przedsięwzięć polegających na zmianie dotychczasowych zamierzeń decyduje krajowy prawodawca (art. 4 ust. 2 przywołanej dyrektywy). Nie ma w tym względzie jednak zupełnej swobody, gdyż – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (zob. wyrok z dnia 24 listopada 2016 r., C-645/15, pkt 37 i 43, curia.eu) – zawsze należy weryfikować, czy ze względu na ogół cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia (w tym przypadku przedsięwzięcia realizowanego w odniesieniu do zamierzenia już istniejącego) nie dojdzie do znacząco negatywnych skutków w środowisku. Wracając do § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. zauważyć należy, że polski prawodawca przyjął jako kryterium zaliczenia rozbudowy, przebudowy lub montażu dotyczącego innego przedsięwzięcia, taki oto wyznacznik, że wyłączył z kategorii "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" te przypadki, gdy część rozbudowana, przebudowana lub zamontowana nie osiąga progu, jeżeli taki dla danego przedsięwzięcia został określony. Chodzi więc o to, żeby wyróżnić te rozbudowy, przebudowy lub montaże, które są błahe i te, które mają odpowiedni "ciężar gatunkowy". Akademickim przykładem sytuacji, gdy wyłączenie z § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś. znajdzie zastosowanie, to choćby rozbudowa zabudowy mieszkaniowej mającej wyjściowo 4 ha (przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 54 r.ws.przedś.) o kolejne 100 m2 powierzchni zabudowy albo rozbudowa centrum handlowego o wyjściowej powierzchni użytkowej 2 ha (przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 56 r.ws.przedś.) o kolejne 100 m2 powierzchni użytkowej. Wyłączenia takie są racjonalne i zrozumiałe, gdyż trudno zmuszać inwestora do uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zmian drobnych, których skala w normalnym przypadku byłaby daleko poza poziomem uzasadniającym nakładanie takich wymogów. Polski prawodawca przyjął jednak, że jeżeli inwestor w ramach rozbudowy, przebudowy lub montażu chce tak zwiększyć przestrzeń, rozmiary, czy inne parametry przedsięwzięcia, że de facto w wyniku tych zmian zamierzenie powiększy się lub zwiększą się jego zdolności o poziomy z § 3 ust. 1 r.ws.przedś., to wówczas należy przyjmować, że sama rozbudowa, przebudowa czy montaż będzie "przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Wracając do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że napięcie znamionowe napowietrznej linii elektroenergetycznej to nie "próg" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś., a cecha wyróżniająca tą linię od pozostałych, mniej kwalifikowanych linii. Napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV jest po porostu linią z § 3 ust. 1 pkt 7 r.ws.przedś. i z punktu widzenia procesu inwestycyjnego nie może być mowy o stopniowaniu. Transport prądu wysokich napięć następuje konkretnymi przewodami oraz wedle pewnych standardów i wykluczone jest takie rozumowanie, że można linię przebudowywać w kierunku modyfikacji jej napięcia (a taka wizja została w skardze przedstawiona). Z całą pewnością napięć znamionowych nie można też dodawać czy sumować. Realizacja przedsięwzięcia, którego wynikiem będzie linia o wyższym napięciu znamionowym (na przykład w rozważanym przypadku w standardzie 220 kV), będzie nowym przedsięwzięciem. Na poparcie przedstawionych powyżej tez należy wskazać, że wedle punktu 3 lit. b załącznika II do dyrektywy 2011/92 linie napowietrzne do przesyłania energii elektrycznej (poza liniami 220 kV i długości 15 km) zaliczają się do przedsięwzięć z zakresu przemysłu energetycznego, które mogą wymagać oceny oddziaływania na środowisko (w polskiej nomenklaturze prawnej na bazie tego katalogu sformułowano listę przedsięwzięć "mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko"). Z kolei do takiej samej kategorii zaliczą się wszystkie zmiany dotyczącego tego rodzaju linii, jeżeli mogą spowodować znacząco niekorzystne skutki w środowisku. Mając na uwadze przedstawiony wywód w ocenie Sądu nie do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalnego rozumowania, ale także z perspektywy wymogów dyrektywy [...], jest taka koncepcja, która zakłada – jak chciałaby E. S.A. – że wobec braku zmian napięcia napowietrzne linie elektroenergetyczne 110 kV można dowolnie przebudowywać (mowa tu oczywiście o przypadkach, gdy nie następuje zmiana długości) i nie byłoby potrzeby uzyskania dla tego rodzaju zamierzenia budowlanego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak zaznaczono, linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV, to swoista kategoria obiektów liniowych. Napięcie znamionowe dotyczy konkretnej linii z przewodami i jest ich cechą techniczną. Linii elektroenergetycznej nie przebudowuje/rozbudowuje się do wyższego napięcia. Napięcia nie zwiększa się przez sumowanie, tak jak można to czynić na przykład w przypadku rozbudowy zabudowy mieszkaniowej o nową powierzchnię zabudowy czy centrów handlowych o nową powierzchnię użytkową. Gdy chodzi natomiast to prawo unijne, to w podobnym kontekście wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku C-645/15, w którym rozstrzygał o wątpliwościach niemieckiego sądu pytającego, czy przebudowa drogi na pewnym odcinku będzie kwalifikować się jako budowa drogi w rozumieniu dyrektywy 2011/92. Jest to zagadnienie porównywalne do wynikłego w niniejszej sprawie, gdyż w dyrektywie tej linie elektroenergetyczne wymieniono wśród przedsięwzięć przemysłowych mogących wymagać oceny oddziaływania na środowisko, podobnie jak budowę dróg wymieniono wśród przedsięwzięć infrastrukturalnych. W wyroku C-645/15 Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył, że jeżeli w danym przypadku następuje przebudowa obiektu liniowego (Trybunał wypowiadał się o drodze) wedle prawa unijnego podlegającego ocenie oddziaływania na środowisko, a nie ma minimalnych kryteriów co do odcinka, który może zostać przebudowany bez takiej oceny, to wówczas do sądu krajowego należy w konkretnym przypadku ocena, czy z uwagi na ogół cech, a nie tylko długość odcinka, przebudowa odznacza się takim rozmiarem prac, że powinna być zakwalifikowana jako budowa w rozumieniu tej dyrektywy. Budową będzie wykonywanie wcześniej nieistniejących budowli bądź materialna zmiana już istniejących budowli. W celu przeprowadzenia oceny, czy taką zmianę można z uwagi na zakres i warunki uznać za równoważną z taką budową, sąd krajowy musi uwzględnić ogół cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia, a nie tylko długość przebudowywanego odcinka czy utrzymanie pierwotnej trasy. W niniejszej sprawie E. S.A. chciałaby zrealizować przebudowę istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV na odcinku 298 działek polegającą na wymianie stanowisk słupowych, przesunięciu części tych stanowisk i wymianie przewodów na nowe (k. 6-14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomijając aspekty interpretacyjne dotyczące polskiego prawa (§ 3 ust. 2 pkt 2 r.ws.przedś.) Sąd obecnie orzekający nie ma najmniejszych wątpliwości, że tego rodzaju projektowane przedsięwzięcie, jako że dotyczy linii napowietrznej do przesyłania energii elektrycznej z punktu 3 lit. b załącznika II do dyrektywy [...] i obejmuje wymianę substancji obiektu na znacznym odcinku, już w świetle samego punktu 13 lit. a wskazanego załącznika do dyrektywy, musi być objęte badaniem pod kątem oceny oddziaływania na środowisko, które zapewnia się w polskim prawie w drodze postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inne rozumowanie prowadziłoby do uchybienia wymogom dyrektywy [...] dotyczącym ocen oddziaływania na środowisko linii napowietrznych do przesyłania energii elektrycznej. W tym stanie rzeczy Sąd zaaprobował stanowisko Kolegium, które uznało, że E. S.A. powinna była przedstawić dla planowanego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarga E. S.A. została zatem oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 2 verte akt sądowych).